Учасник прес-конференції - керівник експертно-аналітичного центру "Регіональна прагматика", депутат Харківської облради Андрій Стронов
- Доброго дня. Ми створили центр не для того, щоб хвалити або критикувати владу. Ми його створили, щоб він служив майданчиком для діалогу між владою і суспільством. Ми плануємо працювати на дві сторони. Якщо ми бачимо ініціативу з боку влади, то ми розглядаємо її, аналізуємо і доводимо до громадськості. І навпаки - пропозиції, зібрані на рівні області, ми намагаємося передати діючій владі. Основне завдання центру - всебічний аналіз законодавчих, економічних, господарських ініціатив з точки зору їх впливу та наслідків для Харківського регіону. Ми не будемо займатися політичними спекуляціями, не будемо займатися питаннями, які заангажовані. Ми за об'єктивну оцінку ініціатив і процесів, що відбуваються.
Виникає логічне запитання: чому першою темою ми взяли адміністративно-територіальну реформу? Можна відповісти дуже просто: залежно від того, яким буде адміністративно-територіальний устрій завтра, таке буде і майбутнє у регіону і всієї країни. Перш ніж перейти до обговорення існуючих концепцій, які пропонувалися раніше, я хотів би зупинитися на важливих речах - на тому, на чому сьогодні базується адміністративно-територіальний устрій в Україні. Це три нормативно-правові акти: Конституція України, рішення Конституційного суду від 2001 року й указ президії Верховної Ради (ВР) Української СРСР 1981 року - саме він лежить у нас в основі процедурних питань щодо адміністративно-територіального устрою. Є ще постанова ВР АР Крим, але вона стосується лише Криму.
На чому хочу акцентувати увагу? На тому, що Конституція - це основний закон, який закріплює основні засади держави, але у перерахованому мною списку немає спеціального закону - закону про адміністративно-територіальний устрій. Як я уже сказав, у переліку є рішення Конституційного суду. Чому воно з'явилося? Тому що виникають різного роду суперечності, і крім цього суду вирішити їх ніхто не може. Якщо проаналізувати відповідність указу і норм Конституції, то можна дійти висновку, що норми указів суперечать чинній Конституції. В указах є визначення адміністративно-територіальних одиниць "селище міського типу" і "сільрада", але в Конституції таких територіальних одиниць немає взагалі. Або навпаки. У Конституції АР Крим зазначені міста зі спеціальним статусом - Київ і Севастополь, а в указі їх немає. Є моменти, на яких не хочу зупинятися, але в цілому - існуюча нормативно-правова база вступає в конфлікт сама з собою.
Усе це, на наш погляд, відбувається тому, що немає спеціального закону про територіальний устрій України. Для чого взагалі існують закони? Для того щоб, прочитавши їх, можна було зрозуміти ті чи інші процеси. Нам здається, що зараз є необхідність прийняття закону про адміністративно-територіальний устрій України. Також, що характерно, в рішенні Конституційного суду є така норма: "Цим рішенням закріплено, що, виходячи з норм Конституції, визначення поняття адміністративно-територіальної одиниці, правового статусу, повноважень органів щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою України є питаннями загальнодержавного значення і регулюються тільки законом". Хоча закону як такого немає. Ми розуміємо, що назріла необхідність прийняття цього закону. Тут ми поставимо крапку.
Якщо ми подивимося на схему територіального устрою України, яка є зараз, то побачимо, що на території однієї адміністративно-територіальної одиниці є сільради, тобто при цій схемі органи місцевого самоврядування вступають у конфлікт. Якщо подивимося на територіальне формування районів, то побачимо, що є Харківський район, де більше 180 тис. мешканців, і Коломацький район, де близько 7 тис. мешканців. І там, і там є органи місцевого самоврядування та адміністрації, але навантаження на них різне. Але основне і найбільш проблематичне - це те, що в чинному адміністративно-територіальному устрої України закладено прихований конфлікт між органами державної влади та місцевим самоврядуванням. Яскравим прикладом є взаємодія обласних рад та адміністрацій минулої каденції. Я знаю, як це було. Найбільш сильним протистояння було 2008 року, коли президент прийняв рішення про створення Національної ради з питань взаємодії органів держвлади та місцевого самоврядування. Зверніть увагу, є влада - місцева і державна, і необхідно на рівні президента створювати раду, яка б, по суті, намагалася забезпечити умови для домовленостей між цими гілками влади. Це в принципі нонсенс, адже ці влади не можуть між собою конкурувати.
Хочу зазначити, що розуміння проведення адміністративно-територіальної реформи при владі вже давно склалося. З 1997 року було 9 указів щодо створення робочих груп, спеціальних комісій чи підготовки концепцій законів щодо цієї реформи. Сьогодні немає єдиної концепції адміністративної реформи. Зараз за розпорядженням Мінрегіонбуду створена робоча група з розробки даної концепції. Ми провели маленьке опитування: ми опитали 10% з 438 селищних і сільських голів. Поставили їм три питання. Ось два з них: як ви вважаєте, чи необхідна зміна адміністративно-територіального устрою в Україні; чи знаєте ви про концепції та ідеї цієї реформи, які пропонувалися? Мене дуже потішив результат. 13% опитаних сказали, що реформа не потрібна. 61,5% відзначили, що реформу треба проводити. Якщо раніше всі думали, що реформа - це зміцнення, це погано, сільський мешкнаець від цього постраждає, то зараз представники сільських громад говорять про те, що проведення адміністративно-територіальної реформи необхідне. Але інший факт, що тільки близько 52% сказали, що знають про ті моделі, які пропонувалися. І трохи менше - 45% - поняття не мають про те, що зараз розглядається. І що характерно: 2 людини відзначили, що те, що спустять зверху, те і буде реформою. Це говорить про те, що зараз люди почали цікавитися моделлю, яку пропонується вибудовувати в нашій державі.
Отже, що ми маємо: розуміння знизу і зверху, маємо необхідність юридичну, маємо необхідність прагматичну. На наш погляд, важливо зрозуміти, які принципи будуть закладені в модель, концепцію реформи. Ми проаналізували концепцію Безсмертного (2005 рік), концепцію Мінрегіонбуду (2010 рік), проект закону Гриценка і пакет законопроектів Мінрегіонбуду 2010 року про адміністративно-територіальний устрій, національну доповідь Академії наук України "Новий курс реформ в Україні". Умовно концепції можна розділити на дві категорії. Перша - це принципово новий підхід, у якому закладена трирівнева система адміністративно-територіальних одиниць: громада, район, область. Інший підхід - це удосконалення діючої моделі. Якщо ми говоримо про те, що беремо за основу закон України "Про засади внутрішньої політики", то в ньому йдеться про інтеграцію України в європейський економічний правовий простір для набуття членства в Європейському союзі. Якщо ми орієнтуємося на цей закон, то ми повинні взяти до уваги існуючі європейські стандарти. У Євросоюзі діє система розмежувань рівнів формування адміністративно-територіальних одиниць. Якщо стосовно цієї моделі вибудовувати нашу модель, то районний рівень складатиме близько 150 тисяч мешканців. Відповідно, в Харківській області буде близько 10 районів, максимум - 12. Але виникає інше питання: як ми повинні розробити модель адміністративно-територіального устрою? Якщо ми будемо вбудовувати модель в діючу Конституцію, то в нас не вийде дієвої реформи. Ми повинні розуміти, що для того, щоб створити ефективну модель управління в державі, необхідно вносити зміни до Конституції і в перспективі не спекулювати на цьому питанні в період політичного протистояння. Це перше. Друге: перш ніж писати законопроект або подавати його на розгляд, необхідно провести широке обговорення цього питання зверху до низу, щоб було розуміння не тільки у селищних і сільських голів, а й у громади. Ми розуміємо, що необхідно провести широке обговорення концепції, оскільки, як я вже сказав, є два можливих вектори. Якщо один раз прийняти концепцію і потім на неї нанизувати всю іншу законодавчу базу, то буде простіше.
Важливо зрозуміти, що буде вкладено в саму модель. Якщо в модель буде вкладений принцип субсидіарності, то можна сказати, що реформа буде мати успіх. Влада повинна формуватися не зверху вниз, а знизу вгору. Громаді повинні бути надані всі послуги, за винятком тільки тих, які неможливі з тих чи інших причин. І тоді вони переходять на більш високий рівень.
Я хотів би окремо виділити пропозицію Анатолія Гриценка про територіальне реформування без реформування адміністративного. У чому сенс цього? У тому, що тоді всі території повинні входити в рамки населених пунктів, тобто не повинно бути нічийних районних земель. Ідея дуже непогана в тому сенсі, що громади від цього тільки виграють, але, на нашу думку, це всього лише напівзахід: не можна зробити один крок без визначення загальної стратегії та концепції.
- Хто експерти Вашого центру, хто проводив дослідження, яке Ви представили?
- Дослідження полягало в аналізі пропонованих раніше концепцій. Тому експерти до цього не залучалися - ми робили все своїми силами. Мені здається, що свого досвіду і розуміння було досить, щоб зробити ті висновки, які я озвучив. Зрозуміло, центр не претендує на те, щоб завтра надати ідеальну модель для нашої держави. Це не завдання центру, навіть не завдання інституту. Мені здається, що в перспективі має бути створений спеціальний орган для реформування та визначення стратегії і розробки законодавчої бази. Ми спробували вивчити цю тему на початковому етапі, природно, нею можна займатися дуже довго, глибоко, і ми будемо залучати фахівців, експертів, щоб передавати свої пропозиції до Мінрегіонбуду.
- Який у Вас юридичний, правовий статус? Як саме Ви будете передавати свої пропозиції?
- Пропозиції можуть бути різного характеру. Зрозуміло, що передавати можна як завгодно - листом або брати участь в обговоренні. Ми позавчора брали участь у парламентських слуханнях на тему проблеми ринку землі. Я можу сказати, що формат зрозумілий - було обговорення, висловлювалися різні думки. Але цього недостатньо. Тому що в такому обговоренні бере участь вузьке коло людей, а наші пропозиції ми направимо в робочу групу при Мінрегіонбуді. При обговоренні ми будемо намагатися відстоювати свої пропозиції і доводити нашу точку зору. Наскільки у нас це вийде - не знаю, але впевнений, що якщо думка громад буде доноситися до Мінрегіонбуду, це буде корисно.
- Чи є аналоги Вашого центру в Україні?
- Я більше ніж упевнений, що такі аналоги є, але ми поки що з ними не контактували. Але думаю, що будемо, нам це цікаво.
- Віктор Слиш - екс-голова Великобурлуцької райдержадміністрації Харківської області: Я був членом усіх робочих груп, які розглядали системи зміни адміністративно-територіального устрою країни, і зараз займаюся питаннями регіональної політики та місцевого самоврядування. Хочу сказати, що ви робите добру справу, тому що сьогодні в Україні ніхто цими питаннями не займається.
Яку кінцеву мету Ви переслідуєте після впровадження системи?
- В остаточному підсумку ми хочемо добитися того, щоб на низовому базовому рівні мешканець отримав максимальну кількість максимально якісних послуг, не звертаючись у район, область.
- Ви хочете отримати самодостатню територіальну громаду? Питання в тому, що сьогодні ми не надаємо послуги на низовому рівні, тому що держава не фінансує делеговані повноваження. Тобто якщо держава задекларувала якусь пільгу або послугу, і передала її до сільради, і не виділила на це кошти, то з цього нічого не вийде. 80 законів потрібно змінити, і перше, що потрібно зробити, - це децентралізувати державні кошти.
- Абсолютно вірно Ви говорите. Передбачається також бюджетні відносини вивести на рівень громади. Те, що держава не фінансує делеговані повноваження, - так вона цього вже давно не робить. Якщо ми проведемо реформу в тому ключі, про який говоримо, то делегованих повноважень не буде - вони будуть на місцях. І бюджетні відносини будуть формуватися на рівні громади.
- Теорія Безсмертного, про яку Ви говорили, відпрацьовувалася на двох районах Україні. І в першій, і в другій області вона показала себе несамодостатньою, результат був негативний. Як Ви дивитеся на те, щоб спочатку впроваджувати будь-яку реформу на певній території, а тому вже дивитися на результати і впроваджувати її по всій Україні?
- Ви абсолютно вірно говорите. На рівні розробки і прийняття концепції стверджується поетапне введення. Те, що Ви говорите, може бути одним з етапів - апробація на рівні двох-трьох районів або однієї області, неважливо. Але ми говоримо про необхідність правильного підходу: спочатку приймається концепція, а потім під неї розробляється законодавча база.