STATUS QUO

НИКОЛАЙ ПЕТРЕНКО: "ПОКА У ОБЛАСТНЫХ И РАЙОННЫХ СОВЕТОВ НЕТ СОБСТВЕННЫХ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ И ИМИ РУКОВОДЯТ ГОСАДМИНИСТРАЦИИ, МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ ОСТАЕТСЯ УЩЕРБНЫМ" ...>>

-Николай Яковлевич, Вы были секретарем горсовета предыдущего созыва, и в городском парламенте с первого демократического созыва. Как за эти годы происходило развитие местного самоуправления?
- Процесс становления местного самоуправления в Украине, а именно реформирование местной государственной власти и поступательное преобразование ее в автономную от государства демократическую институцию - местное самоуправление, началось с первых демократических выборов 1990 г., участником которых я был, и получил мандат депутата Харьковского горсовета 21-го созыва. С начала 90-х гг. и по нынешнее время я имел непосредственное отношение к процессу развития местного самоуправления и как депутат горсовета, и как секретарь горсовета 23-го созыва. За короткое время местное самоуправление в Украине прошло несколько этапов своего развития, реформирования и становления.
Первым этапом можно считать время с марта по декабрь 1990 г. - от выборов в местные советы до принятия Верховной радой УССР закона "О местных советах народных депутатов УССР и местном самоуправлении" (7 декабря 1990 г.). Принятие этого закона открыло путь к созданию правовой основы для внедрения и динамичного развития системы местного самоуправления. Именно этот закон дал возможность на местах определять пути преодоления кризиса. Следующим этапом реформы местной власти считается период с декабря 1990 г. по март 1992 г. Он характеризуется внесением изменений в Конституцию Украины в связи с принятием декларации о государственном суверенитете Украины, провозгласившей, что власть в Украине должна строиться по принципам ее распределения на законодательную, исполнительную и судебную, с всенародным избранием президента (1 декабря 1991 г.).
В начале 1992 г. были приняты два новых закона "О представителях президента Украины" и "О местных советах народных депутатов и местном и региональном самоуправлении". Принятие первого закона дало возможность строить новую вертикаль государственной власти. Президент имел своих представителей в областях и районах. Они осуществляли государственную исполнительную власть и контролировали органы местного самоуправления в вопросах осуществления ими делегированных государственных функций и выполнения законов Украины. Закон "О местных советах народных депутатов и местном и региональном самоуправлении" учел передачу части полномочий от областных и районных советов представителям президента. Главным элементом нового этапа реформы было то, что на районном и областном уровнях советы народных депутатов лишались собственных исполнительных органов. Только на уровне населенных пунктов продолжало функционировать местное самоуправление.
Четвертый этап начался избранием нового состава местных советов народных депутатов (26 июня 1994 г.) и закончился подписанием Конституционного договора, по которому в Украине снова создаются местные государственные администрации (8 июня 1995 г.). Пятый этап - с июня 1995 г. по 28 июня 1996 г., - от подписания Конституционного договора до принятия украинским парламентом новой Конституции Украины. Шестой этап - июнь 1996 г. - 29 марта 1998 г. (формирование местных советов по новому закону о выборах). Впервые в конституции введен институт местного самоуправления. В отдельном 11-м разделе закреплены его конституционные основы. В дальнейшем, развивая конституционные основы местного самоуправления, Верховным советом Украины был принят закон о местном самоуправлении, который прошел через президентское "вето". Этот закон, которым мы пользуемся и сейчас, комплексно регламентирует организацию и деятельность разных органов и форм местного самоуправления, устанавливает его материально-финансовую базу.

- Насколько изменилась советская номенклатурная система, при которой советы были формальными, а исполнительные органы реальными?
- До 1990 г. фактически не было даже такого понятия как местное самоуправление. Партийная коммунистическая номенклатура фактически имела исполнительные и партийные органы. А представительные органы были формальными и решением каких-либо проблем на территории той или иной административно-территориальной единицы не занимались. Все вопросы решали председатель исполкома и первый секретарь райкома, горкома, обкома партии. Выборы были безальтернативными. Одна партия представляла интересы всех слоев территориальной громады. С 1990 г. началось развитие местного самоуправления. Толчок дали первые демократические выборы, проведенные на альтернативный основе, когда на выборах депутатов того или иного уровня уже не один человек шел кандидатом и был уверен, что его выберут, а шли несколько кандидатов. Сейчас, конечно, совершенно иная система взаимоотношений между различными ветвями власти. Недаром же приложено столько усилий для развития местного самоуправления.

- Но у представителей органов исполнительной власти наверняка остались замашки преимущественного права решать все вопросы в городе?
- Закон о местном самоуправлении четко разграничивает полномочия представительных и исполнительных органов власти. К сожалению, отдельные руководители исполнительных органов видят недостаточность своих полномочий и ставят вопросы о передаче части полномочий представительного органа исполнительным. Это отголоски той, в историю ушедшей системы, которая подминала все под себя. С начала перестройки все время говорили, что нам нужно воспитать нового человека - с новым мышлением. Но как ты его не воспитывай, он должен исходить из действующего законодательства. Если мы говорим о том, что у нас развиваются демократия и местное самоуправление (в первую очередь, как правило, об этом говорят представители исполнительных органов власти), то нужно на деле доказывать это. Исполнительная власть должна работать в тесном взаимодействии с представительными органами власти, а не забирать их полномочия и не пытаться решать все вопросы кулуарно. Исполнительный орган тоже коллегиально принимает решения, но мы же говорим об открытости, гласности работы органов представительной и исполнительной властей. Значит, нужно открыто говорить и доводить до сведения населения, что и как решается. Сколько у нас было прецедентов, когда на исполкомах принимались решения, а потом начинались проблемы. Скажем, с выделением земельных участков или их застройкой. Доходило до странных вещей: давайте на центральной площади Харькова поставим памятник влюбленным и американскую столовую под названием "McDonalds". Ладно бы еще в саду Шевченко, в парке Горького, но на центральной площади - это просто не серьезно… Неужели нет более достойных объектов для центральной площади?

- Как вы оцениваете нынешнее состояние местного самоуправления в Украине. Какие его основные проблемы? Какие Вы видите пути их решения?
- К сожалению, не могу оценить нынешнее состояние развития местного самоуправления в Украине как абсолютно позитивное. Сам факт наличия представителей президента на местах (главы райгосдаминистраций и облгосадминистраций) свидетельствует о сдерживании развития местного самоуправления. Они призваны на территории той или иной административной единицы заниматься решением тех или иных государственных задач. Этот институт пришел на пустующее место после разрушения исполнительной власти советского образца. Губернаторы фактически стали исполнительной властью, выполняющей функции государственной власти. Одновременно в областях и районах находятся советы, не имея своих исполнительных органов. Есть только госадминистрации. Областные и районные советы делегируют свои полномочия представителям государственной власти. Фактически все в области и районах решают государственные администрации. С 1996 г. и до сих пор этот нонсенс существует. В законодательстве заложены демократические нормы: если областной совет двумя третями проголосует "за" выражение недоверия губернатору, то он обязательно освобождается президентом от занимаемой должности, если меньше двух третей, то к нему могут быть применены различные меры дисциплинарного воздействия. Но приведите пример освобождения указом президента хотя бы одного председателя госадминистрации по представлению областного или районного совета. Таких примеров в Украине нет. Вот вам и демократия, и развитие местного самоуправления. Есть областные, районные советы, но у них нет исполнительных органов. Есть голова, нет туловища. Есть машина, нет двигателя. Есть орган представительный, его избрали, но он ничего не может решать. Он делегировал полномочия. Местное самоуправление получило широкое развитие только в селах, поселках, городах. Здесь есть представительные органы, у которых есть свои исполнительные органы. Но для того, чтобы решать те задачи, которые на них возлагаются, им нужна независимая финансовая база. Они должны быть достаточными для реализации своих полномочий по удовлетворению потребностей жителей той или иной территориальной громады. К сожалению, этого нет. У нас идет утверждение бюджета сверху донизу, что, кстати, противоречит основному закону Украины. Финансирование спускается в недостаточном количестве для решения тех или иных проблем, связанных с выполнением определенных задач на местном уровне. А в законе сказано: "самодостаточное финансирование".

- Как добиться самодостаточного финансирования?
- Мы должны выполнять нормы, записанные в Конституции: "формирование бюджета снизу доверху". То есть органы местного самоуправления, исходя из доходных источников, должны рассчитать необходимый им финансовый потенциал, который будет влиять на развитие территориальной единицы, а остальное отдавать в госбюджет, сколько считают необходимым. Мало того, законодательно определено: если государство принимает законы, которыми предусматривает определенные гарантии, осуществляющиеся из источников местных органов самоуправления, то государство обязано компенсировать эти затраты. Так давайте посмотрим, компенсированы ли у нас льготы ветеранам Великой Отечественной войны, инвалидам, чернобыльцам по проезду в транспорте, получению коммунальных услуг? Нет. Законы принимаются, а ответственность ложится на органы местного самоуправления. Ведь мы же должны думать, как мы будем перевозить членов территориальной громады, а среди них 40% тех, кому государство предоставило льготы. Поэтому Харьковский городской совет вынужден был обратиться в кабинет министров, Верховную Раду, к президенту Украины, и мы принимали не одно обращение, с тем, чтобы возместили нам затраты на предоставление льгот, предусмотренных по законодательству. В конституции записано, что Украина - суверенное, независимое, правовое демократическое государство. А если записано, то нужно подтверждать это на практике. Демократия предполагает развитие местного самоуправления. Правовое - значит, должно обеспечиваться четкое выполнение того или иного нормативного документа. Если же мы будем только декларировать, что это нужно, а не решать реально, то развития местного самоуправления мы не достигнем.

- Как преодолеть проблему финансового давления на местное самоуправление со стороны государства?
- Мы руководствуемся законом о местном самоуправлении, который был принят Верховной Радой в мае 1997 г., затем на него было наложено "вето" президента, потом парламент преодолел "вето", и в июле 1997 г. закон вступил в силу. Было несколько попыток внесения изменений в этот закон, и принятия нового, причем все эти попытки были направлены на сужение полномочий органов местного самоуправления. Будучи секретарем горсовета, мне приходилось до десятка раз бывать на слушаниях проектов закона о местном самоуправлении. И в минюсте, и в Ассоциации городов Украины. Особенно в минюсте протаскивались проекты, в которых значительно урезались права местного самоуправления.
Так, на одном из заседаний осенью 2000 г. предлагался проект закона о местном самоуправлении, где было четко заложена в нормативных статьях возможность освобождения мэра города от обязанностей и наложение "вето" на то или иное решение представительного органа губернатором. Я тогда сказал: что же это за демократическое развитие местного самоуправления, когда государственный орган, председатель администрации накладывает "вето" на решение, к примеру, горсовета? Для этого есть прокуратура, суд, призванные следить за соблюдением действующего законодательства. Они пусть определяют, насколько законно то или иное решение, а при чем тут губернатор? Он осуществляет контроль над соблюдением действующего законодательства, но только в рамках своей компетенции. У него есть право обратиться в суд с соответствующим обоснованием об отмене того или иного решения. В конце концов, я добился того, чтобы этот проект был направлен в Ассоциацию городов Украины, в органы местного самоуправления, чтобы в месячный срок они изучили проект и дали свои предложения. Долго не соглашались. Тогда заседание проводил первый заместитель министра юстиции Николай Хандурин. На немедленном принятии проекта особенно настаивала начальник департамента минюста Виктория Яценко. Но потом вынуждены были согласиться. Я сам дал информацию и в ассоциацию, и разослал в города областного подчинения. Попросил проработать этот вопрос. В ноябре 2000 г. в Харькове прошло выездное заседание союза секретарей городских советов. И я выступил с инициативой обратиться в комитет Верховной Рады по местному самоуправлению, который возглавлял тогда Юлий Иоффе, с предложением, чтобы рассмотрение проектов законов, касающихся вопросов местного самоуправления, проходило исключительно с участием руководства органов местного самоуправления. И таких попыток снижения прав органов местного самоуправления было немало.

- Насколько демократическими были прошедшие выборы? По ним можно судить о состоянии демократии в нашей стране? Государственная и исполнительные ветви власти вели себя не очень корректно, не так ли?
- Последние выборы проходили не на демократической основе. Это были выборы тоталитарного государства. Полное использование админресурса. А как можно оценить степень демократии, когда кандидата в депутаты вызывают и говорят: "Ты не должен баллотироваться, здесь пройдет другой человек, а ты не пойдешь по этому округу"? По-моему, говорить о развитии демократии, когда такое происходит, рановато. Чем быстрее большая часть общества переступит черту недоверия самому себе, а определенная часть общества отбросит идеологию, что, мол, я сейчас здесь, поэтому я должен все "захапать", а после меня хоть потоп, тем быстрее мы приблизимся к демократии. Демократия предполагает свободное волеизъявление и свободный выбор того, кого я вижу на этом месте. А у нас что получается? Должен этот быть, и это решено кем-то заранее. Подобное прослеживалось на всех уровнях власти. Когда проходили выборы, везде была агитация: "заЕду". Избрали парламент. Что дальше? Где "ЕДА" сейчас? Говорят, что превратилась в парламентское большинство. Что делает это большинство? Где конкретные шаги, направленные на улучшение жизни в стране? Раз вы большинство - берите на себя ответственность и занимайтесь решением государственных проблем на профессиональной основе…

- Каким должно быть местное самоуправление? У кого можно поучиться?
- В ст.2 Закона о местном самоуправлении в Украине четко определено это понятие. Там сказано, что местное самоуправление - это гарантированное государством право и реальная способность территориальной громады - жителей сел (или добровольного объединения в сельскую громаду жителей нескольких сел), поселков, городов - самостоятельно или под ответственность местного самоуправления решать вопросы местного самоуправления в рамках конституции и законов Украины. Местное самоуправление осуществляется территориальными громадами сел, поселков, городов как непосредственно, так и через сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные органы. Реальные примеры именно такого местного самоуправления можно увидеть в ведущих европейских странах. В тех странах, где сотнями лет, возможно, где-то лишь на недолгое время прерываясь, развивалась демократия и местное самоуправление. Предоставляя право на местах решать вопросы жизнедеятельности той или иной административно-территориальной единицы членам территориальной громады, в том числе и вопросы обеспечения финансовыми средствами, государство не только развивает местное самоуправление, но и реально передает управление на местах членам территориальной громады, а они уже своим представителям в лице депутатов. Это ничто иное, как участие граждан в построении демократического государства. Оно определяется реальным участием членов территориальных громад в работе органов местного самоуправления. Дабы это закрепить и развить, в Харькове принят Устав территориальной громады, который дает очень широкие права и полномочия членам территориальной громады. Причем в рамках действующего законодательства. Не секрет, что некоторые проблемы годами, а то и десятками лет не решаются. А Ст. 25 Устава определяет, что члены территориальной громады имеют право вынести тот или иной вопрос на обсуждение сессии горсовета и принять по нему решение. Именно в Харькове началась разработка устава, правда, мы долго над ним работали, но в результате приняли Устав, равного которому нет в Украине.

- Какие инициативы харьковчан сыграли решающую роль в развитии местного самоуправления?
- Используя предусмотренные конституцией и законом о местном самоуправлении права, Харьковский горсовет 23-го созыва и его исполнительные органы в период с 1998 по 2002 гг. приняли немало решений, направленных на развитие и укрепление местного самоуправления, возвращение Харькову звания промышленного и научного центра. Прежде всего, были изучены результаты местного референдума 1998 г. о придании Харькову статуса свободной экономической зоны. Референдум проводился по инициативе депкорпуса 22-го созыва. И вы знаете, что согласно

Справка "SQ". Петренко Николай Яковлевич. Родился 12 ноября 1950 г. в с. Бараново Валковского района. Трудовую деятельность начал в 1968 г. токарем на заводе "Свет шахтера". Служил в армии. С 1971 г. - в органах внутренних дел. С 1998 г. стал первым заместителем начальника управления МВД Украины на ЮЖД по вопросам борьбы с организованной преступностью. Окончил Донецкую специальную среднюю школу милиции МВД СССР, Харьковский юридический институт (юрист-правовед). Полковник милиции. Имеет более 60 поощрений. В 1987-1990 гг. - депутат Ленинского райсовета, с 1990 г. - депутат Харьковского горсовета. В 1998 г. в связи с избранием секретарем горсовета откомандирован приказом министра внутренних дел в Харьковский горсовет. По его инициативе был создан союз секретарей местных советов при Ассоциации городов Украины. Член ревизионной комиссии Всеукраинского объединения "Злагода". Возглавляет областную федерацию самбо. Награжден медалями "За воинскую доблесть", "За отличную службу по охране общественного порядка", "За безупречную службу" всех степеней.