26 июня в Верховной Раде был зарегистрирован президентский . Этот документ принципиально меняет систему местных органов власти и менее радикально, но тоже существенно – систему власти государственной. Учитывая тот факт, что в нашей стране законопроекты, поданные президентом, принимаются почти всегда, с огромной долей вероятности можно утверждать: вскоре нас ждут большие перемены.
Децентрализация
Самое главное - в Администрации президента решили разрубить гордиев узел с полномочиями местных советов и областных государственных администраций. Местные советы как основа самоуправления, конечно, останутся, а вот администрации - районные и областные - исчезнут. Совсем. Статью 118 Конституции, которая начиналась словами "Исполнительную власть в областях и районах, городах Киеве и Севастополе осуществляют местные государственные администрации" предлагается исключить. Как и статью 119-ю, определявшую полномочия местных администраций. Разумеется, вместе с администрациями в прошлое уйдут их главы, губернаторы, а заодно и напряжение в регионах, вызванное назначениями ставленников президента.
Хоронить при этом президентскую вертикаль было бы глупо. Вертикаль останется, но, скорее всего, будет качественно отличаться от института губернаторства и администраций. Президентским законопроектом вводится должность представителя президента Украины. Многие уже высказывают опасения, что по сути не изменится ничего, кроме вывески, и представитель президента будет тем же губернатором. Однако на самом деле представитель с его аппаратом (а аппарат, скорее всего, будет – куда же без него?) будет иметь совсем другие полномочия. Его главная функция – координировать взаимодействие территориальных органов центральных органов исполнительной власти (например, областных управлений МВД, СБУ, Миндоходов, Антимонопольного комитета и так далее). Причем "координировать" и "руководить" - разные вещи, ведь руководители этих органов сохранят свое ведомственное подчинение, то есть начальник облуправления милиции непосредственно будет подчиняться министру МВД. А вот к органам местного самоуправления, то есть к советам и исполкомам, представитель президента практически не будет иметь отношения. Его вмешательство в их дела возможно только в двух случаях. Первый - если местный совет принял неконституционное решение. Второй – в случае введения чрезвычайного и военного положения представитель президента будет координировать и направлять деятельность всех территориальных органов, в том числе органов местного самоуправления.
Соответственно, функции, ранее возлагаемые на администрации, перейдут к местным советам. Таким образом, ключевые функции администраций, такие как реализация государственных и региональных программ, формирование и выполнение бюджетов, окажутся в ведении советов. Кроме того, очевидно, советы сами будут определять численность и структуру своих исполнительных органов, и руководители этих органов (вот они-то уже будет больше похожи на губернаторов) будут выбираться местными депутатами.
Собственно, это и есть обещанная в программе Петра Порошенко децентрализация власти. Причем надо отдать должное юристам Администрации президента: осуществить ее они намерены просто и даже изящно. Например, сейчас, областные администрации выполняют делегированные местными советами функции. А коль скоро администраций как таковых не будет, то и делегировать функции будет некому, и они автоматически перейдут к исполнительным органам советов. Так же просто решается набивший оскомину вопрос выборности губернаторов: согласно изменениям в Конституцию, выбранный в сессионном зале председатель областного совета одновременно становится и руководителем его исполнительного органа, т.е. председатель облсовета и будет "губернатором", причем подотчетным местной громаде через представителей в местном совете.
Правда, тут есть одна тонкость: авторы изменений в Конституцию не забыли упомянуть, что представители президента "осуществляют иные полномочия, определенные Конституцией и законами Украины", и ничто не мешает с помощью закона о представителях президента, который обязательно будет, добавить "централизации". Совершенно точно понадобятся изменения в закон о местном самоуправлении, куда тоже можно зашить массу положений, нивелирующих реформу. Об этих изменениях мы обязательно информируем читателей, как только соответствующие законопроекты будут обнародованы. А пока лишь отметим, что в пользу искренности намерений действительно децентрализовать власть на местах говорит еще несколько положений.
Прежде всего, это впервые закрепляемый в Конституции принцип субсидиарности. Он означает, что при распределении полномочий между органами местного самоуправления всех уровней функции, которые могут быть решены на более низком уровне, должны там и оставаться. Иными словами, если вопрос о том, какую дорогу в районе нужно отремонтировать в первую очередь, может решить районный совет, то он и должен им заниматься - без вмешательства областного совета или облисполкома. Правда, принцип этот касается только системы местного самоуправления и не относится к взаимоотношениям "центр – регион", но с другой стороны, применение этого принципа на более высоком уровне может привести к массе разночтений и хаосу полномочий.
Кроме того, авторы изменений в Конституцию наметили путь разрешения болезненного для многих регионов вопроса русского языка. К компетенции органов местного самоуправления отнесен вопрос предоставления русскому языку некого "специального" статуса. Правда, пока не понятно, в чем будет заключаться этот статус, ведь в многострадальном принимаемом-отменяемом законе "Об основах государственной языковой политики" (так называемом "законе Кивалова-Колесниченко") ничего подобного не содержится. Очевидно, нужно ожидать соответствующего закона. Тем более, необходимость подобного законодательного акта давно назрела – закон Кивалова-Колесниченко, если рассматривать его с чисто юридической точки зрения, содержит массу нелепостей, и принятие документа, регулирующего болезненный языковой вопрос, крайне необходимо.
Назначения
Теперь перейдем на государственный уровень. По сути, предлагаемые изменения в Конституцию сводятся к двум моментам. Первый – изменение механизма назначения тех высших должностных лиц, которых назначает на должность президент. Правда, изменения эти не особо существенны и не создают угрозы для парламентско-президентской формы правления. Так, теперь Верховная Рада не назначает руководителя СБУ по представлению президента, а лишь "дает согласие". То же касается председателя Государственного бюро расследований (раньше эта должность вообще не упоминалась).
Согласие Верховной Рады на увольнение генерального прокурора теперь не нужно. Парламент может выразить ему недоверие, что повлечет отставку, но уволить генпрокурора президент может и без участия Верховной Рады. Такая вот небольшая тонкость, делающая генпрокурора практически стопроцентно человеком президента.
Кандидатуры министра обороны и главы МИДа по согласованию с президентом вносит в Верховную Раду премьер-министр (сейчас эти представления делает президент, без премьера).
Зато президент единолично назначает и увольняет главу Антимонопольного комитета, руководителя Службы внешней разведки и, конечно, представителей президента в регионах и районах.
Коалиция
Второй блок изменений куда более существенный и касается работы Верховной Рады. Прежде всего, предлагается убрать т.н. "императивный мандат" - норму, намертво закрепляющую депутатов за фракциями партий, по спискам которых они были избраны. Норма эта, как мы помним, родилась в ответ на массовое хождение депутатов из фракции во фракцию и, в общем-то, имела какой-то смысл. Но в новых правилах игры, предлагаемых Администрацией президента, никакого смысла она уже не имеет.
Дело в том, что согласно изменениям в Конституцию, ключевой общностью депутатов становятся не фракции, из которых формируется парламентская коалиция, а коалиция, формируемая непосредственно из народных депутатов. Т.е. фракционность и партийность депутатов уже не важны: депутат (а не фракция) или входит в большинство, или нет. Изменение, в общем-то, разумное, ведь в конечном итоге народный избранник должен сам решать, с кем ему быть, а о подконтрольности депутатов партийные руководители должны думать в момент формирования списков, а не удерживать "предателей" императивным мандатом. К тому же это изменение является сигналом о том, что вполне возможно, будущие выборы пройдут таки по смешанной системе, а не по чисто партийной, как предполагали авторы Конституции 2004 года. Потому что формирование коалиции из фракций имело смысл только тогда, когда все депутаты избирались по партийным спискам, а фракционность при смешанной системе, когда в сессионном зале появляются беспартийные выдвиженцы, уже не имеет такого значения.
За всеми этими новшествами просматривается вполне очевидная причина. Президент, не имеющий собственной партийной структуры, получает возможность сформировать парламентское большинство без раскрутки собственного политического проекта, без утомительных переговоров с прошедшими в парламент партайгеноссе и без обвинений в создании "тушек". Это еще один изящный ход: несмотря на то, что за ним стоит конкретная ситуация конкретного президента, сам по себе он выглядит вполне разумным, тем более, в условиях очевидного кризиса института партийности в Украине.
Подводя итог, можно сказать, что предлагаемые изменения в Конституцию Украины выглядят довольно здраво. Теперь главное, чтобы здравое зерно, в них заложенное, не было испорчено поправками и сопутствующими законами, которые, как это иногда случается, могут похоронить даже самые разумные начинания.