люстрация, закон о люстрацииЗаконопроект "Об очищении власти", который станет законом после подписания президентом, прошел тернистый путь. Он пережил около четырехсот правок, больше десяти неудачных попыток голосования, причем даже в тот день, когда он таки был принят, дважды не удавалось собрать нужное количество голосов, и Турчинов даже пригрозил депутатам, что никто не покинет зал до тех пор, пока вопрос не решится. Страсти кипели и за пределами сессионного зала: дискуссия в СМИ и нагнетание ситуации вокруг люстрации, которая была одним из требований Майдана, привели к беспорядкам во время голосования и даже ставшему ритуальным сжиганию покрышек.

Что же на самом деле представляет собой закон "Об очищении власти" и насколько он отвечает цели, заявленной в названии? Давайте разбираться.

Для начала - несколько слов о сути закона. Процедура определения виновности того или иного чиновника в нем называется "проверкой", и ее механизм описан в документе. Сам этот механизм не имеет непосредственного отношения собственно к люстрации, потому что определяет порядок проверки лиц, находящихся или претендующих на государственные должности вне зависимости от их прошлого. Люстрация же означает ограничение доступа к государственным должностям для лиц, в прошлом связанных с репрессивным аппаратом. Тем не менее, люстрационная составляющая в документе, конечно, есть: в нем определен перечень должностей, пребывая на которых человек автоматически считается не прошедшим проверку. С этого и начнем.

Виновные по умолчанию

Итак, для начала о тех, кто попадает под люстрацию автоматически, т.е. в глазах авторов закона подлежит немедленному увольнению с государственной службы без права снова сесть в чиновничье кресло в течение 10 лет.  Эти "счастливчики" разбиты на четыре категории.

Первая – граждане, которые в период с 25 февраля 2010 года по 22 февраля 2014 года занимали высшие государственные посты – от президента до областных и городских прокуроров включительно. То есть в данном случае авторы документа решили одним махом очистить власть от тех, кто составлял "режим Януковича". Теоретически с этим можно было бы согласиться, если не принимать во внимание, что коллективная ответственность, предполагаемая самой процедурой люстрации, – вещь с точки зрения права весьма сомнительная. Но как бы там ни было – очищение так очищение. Это веление времени, с которым сейчас трудно поспорить.

Но дальше все становится куда интереснее: авторы закона решили подойти к вопросу  более тщательно. Во второй группе виновных по умолчанию оказались руководители государственных администраций, их заместители, руководители представительств министерств и органов исполнительной власти в регионах и прочие чиновники среднего звена, занимавшие должности в период с 1 декабря 2013 года по 22 февраля 2014 года. Кроме того, в эту группу попали лица начальствующего состава органов внутренних дел, налоговой милиции, а также руководители территориальных подразделений МВД и СБУ до уровня начальников райотделов. При этом не принимается во внимание, были эти люди причастны к каким-либо незаконным или аморальным действиям или нет: само их пребывание на должности во времена Януковича, по мысли авторов, уже предполагает виновность. Если в случае с высшими должностными лицами это выглядит хоть как-то оправдано, то почему виновным оказался какой-нибудь начальник провинциального райотдела на Буковине, который, быть может, честно выполнял свой долг в рамках отведенных полномочий и существующей системы власти, – непонятно. Равно как непонятно и то, чем авторы законопроекта планируют заполнить грандиозную кадровую дыру, если закон заработает. Впрочем, заработает ли – большой вопрос. Но об этом – ниже.

Описание третьей группы граждан, подпадающих под люстрацию, прямо противоречит Конституции. Под безусловное увольнение попадают люди, которые публично призывали к нарушению территориальной целостности и сеяли межнациональную рознь, препятствовали проведению мирных собраний, расхищали бюджет, подтасовывали результаты выборов и вообще нарушали права и свободы граждан. Это выглядит логичным, если бы не одно "но": все это, согласно закону, принимается во внимание только в том случае, если факт преступных действий был установлен в судебном порядке. А вот тут имеет место нарушение Конституции, если точнее – статьи 61, которая гласит: "Никто не может быть дважды привлечен к юридической ответственности одного вида за одно и то же правонарушение". Если суд установил вину чиновника, то, естественно, определил наказание, которое зачастую включает запрет занимать государственные должности на определенный срок. Авторы закона, по сути, предлагают продублировать ранее вынесенный судебный вердикт за то же самое преступление, что противоречит не только норме Конституции, но и фундаментальному принципу: никто не может быть наказан дважды за одно и то же преступление.

Еще одна группа чиновников из третьей группы, подлежащих люстрации, – правоохранители и судьи, которые совершали какие-либо процессуальные действия в отношении "участников акций гражданского протеста и массовых мероприятий в период с 25 февраля 2010 года по 22 февраля 2014 года включительно". При этом, что интересно, авторы не уточнили, во-первых, о том, нужно ли устанавливать законность процессуальных действий правоохранителей и участников акций протеста. Во-вторых, авторы не указали, о каких именно акциях протеста и массовых мероприятиях идет речь. И в-третьих, никакой связи между правонарушениями и собственно акциями протеста авторы закона не установили. В итоге может иметь место следующая ситуация. Три года назад гражданин Сидоров поучаствовал в "массовом мероприятии" -  пришел на празднование Дня города, распил там четыре бутылки пива, после чего в порыве патриотических чувств устроил дебош, нанеся собутыльнику легкие телесные повреждения. За это деяние гражданин получил год условно, и дело вроде бы должно быть забыто. Но не тут-то было. Если буквально следовать закону "Об очищении власти", то милиционер, задержавший дебошира, следователь, начавший уголовное производство, и судья, вынесший приговор, должны быть уволены без права занимать государственные должности 10 лет.

Конечно, авторы документа имели в виду вовсе не это. Но закон не должен допускать вольных трактовок. В противном случае из регулирующего общественные отношения документа он может превратиться в катализатор анархии, способ сведения счетов или инструмент для коррупции.

Теперь о четвертой группе подпадающих под люстрацию. В нее вошли все "прислужники режима", но не Януковича, а еще советского. Это бывшие крупные партийные и комсомольские функционеры, сотрудники 5-го Управления КГБ, политруки и т.д. Желание в очередной раз поставить жирный крест на советском прошлом, конечно, похвально, но несколько запоздало. В комментарии экспертного управления Верховной Рады к закону приводится интересный пример. Европейский суд по правам человека, вынося вердикт по делу граждан Латвии, которые судились со своим государством, отметил, что люстрационный закон этой страны был принят спустя почти 10 лет после объявления независимости, и что "факт момента принятия обжалуемого закона хотя сам по себе не является решающим, тем не менее, может иметь значение для общей оценки пропорциональности предпринимаемых мер". В Украине же люстрационный закон принят спустя 23 года после объявления независимости. Соответственно, упоминание в нем советского режима выглядит несколько странно. Тем более, авторы не уточнили степень участия человека в партийной или репрессивной деятельности, время его работы, возможность принуждения его к сотрудничеству с советским режимом и так далее.

Старые новые проверки

Теперь о мерах по реализации норм закона "Об очищении власти". Главное, что нужно тут отметить, – очищением власти должна заниматься… сама власть. Организация проверки сотрудника органа власти, работающего или назначаемого на должность, возлагается на руководителя этого органа. При этом никаких четких указаний на то, когда именно руководитель органа должен устроить люстрацию во вверенном ему учреждении, в законе не содержится. Что до механизма проверки тех, кто назначается на должность, то писать о нем особо нечего по одной простой причине: с небольшими изменениями он перенесен из законов Украины "О государственной службе" и "О принципах предотвращения и противодействия коррупции". Механизм этот существует давно, его "эффективность" уже доказана. Стоило ли повторять еще раз то, что не очень-то работает, – вопрос.

Правда, в связи с процедурой проверки стоит отметить три момента. Первый – набор сведений, которые соискатель или счастливый обладатель должности должен о себе предоставить, довольно расплывчатый: "декларация о доходах, расходах и финансовых обязательствах". Ни форму этих документов, ни хотя бы общие направления предоставляемых сведений законодатели не очертили. Все это отдано на откуп Национальному агентству Украины по вопросам государственной службы. Хотя детализировать данные вопросы имело бы смысл именно в законе, а не в подзаконном акте.

Второй момент – перечень лиц, сведения о которых должен предоставлять чиновник. Этот перечень включает даже прабабушек и прадедушек, внуков и правнуков. Конечно, похвально желание авторов копнуть глубоко, однако такое количество связанных с проверкой лиц резко увеличит количество деклараций, запросов,  документов… Учитывая, что под процедуру проверки в Украине попадает около миллиона человек, она может вылиться в немалые трудовые и финансовые затраты. При этом эффект от этой деятельности будет сомнительный: при нынешних вполне легальных возможностях замаскировать свои истинные доходы и расходы способ "записать особняк на прадедушку" выглядит анахронизмом. Еще один момент: расширение круга лиц, финансовое состояние которых необходимо предоставить для проверки, увеличивает вероятность того, что кто-то из них может отказаться давать информацию о себе, причем для этого у него есть вполне законные основания. В этом случае сведения, поданные человеком, проходящим проверку, будут считаться неполными, и чиновник, возможно - самый честный, лишится кресла или не получит желаемой должности. Подобной проблемы законодатели не предусмотрели.

И третий момент – участие общественности. Этому аспекту посвящен целый раздел, но его содержание, по сути, сводится к тому, что орган, осуществляющий проверку, обязан информировать общественность о ее начале и результатах. Общественность также может осуществлять контроль над процессом в формах, которые не противоречат законодательству. Что это за формы, законодатель не разъяснил. Видимо, речь идет о стандартных формах взаимодействия общественности и госорганов, которые сводятся к запросам-ответам. Единственное новшество, которое вписали авторы закона, – граждане, общественные организации и любые юрлица могут в течение 14 дней с начала проверки (для депутатов – в течение 5 дней)  предоставлять в орган проверки сведения о проверяемом, в том числе "о выявленных фактах совершения им правонарушений". И эти данные орган проверки обязан рассмотреть.

Но как именно он их будет рассматривать – непонятно. Национальное агентство Украины по вопросам государственной службы не может проверять подобную информацию – для этого у него нет ни возможностей, ни полномочий. Пересылать такой "сигнал" в органы, эти возможности имеющие, затянет проверку на неопределенный срок или же ответ из этих органов ничего не добавит и не убавит к содержанию сигнала общественности. В общем, остается сыграть в игру "верю - не верю".

Коллизия избранников

Говоря о механизме проверок, отдельно стоит отметить механизм проверки депутатов. С депутатами вообще все не просто, потому что ограничение прав избираемых автоматически ведет к ограничению прав тех, кто избирает, т.е. затрагивает всех граждан. В заключении экспертного управления приводится цитата из резолюции Парламентской ассамблеи Совета Европы: "Люстрация не должна применяться к выборным должностям (...), избиратели имеют право избирать по собственному усмотрению (ограничению может подлежать лишь избирательное право лиц, осужденных за совершение преступления по решению суда в соответствии с законом - это мера уголовного законодательства, а не административной люстрации)".

Но депутатов все же было решено люстрировать. Правда, есть проблема: у депутатов нет "начальника", который мог бы организовать проверку, но авторы закона "Об очищении власти" возложили эти обязанности на Центральную избирательную комиссию. Правда, в закон "О Центральной избирательной комиссии" изменения пока не внесены.

Есть в норме о проверке депутатов еще одна проблема, и она посерьезнее противоречия резолюции ПАСЕ. Дело в том, что ограничения на право быть избранным четко и исчерпывающе устанавливает 76-я статья Конституции. А конституционные предписания не могут расширяться никакими другими законодательными актами, кроме как изменениями в Конституцию. Так что для депутатов никакие ограничения, кроме тех, что прописаны в Основном законе, невозможны в принципе.

Коллизия Конституции

И последнее, что хотелось бы отметить, говоря о законе "Об очищении власти". Дело в том, что в уже упоминаемой 61-й статье Конституции есть следующая фраза: "Юридическая ответственность лица имеет индивидуальный характер". Это означает, что любая ответственность устанавливается за совершение конкретным лицом конкретного правонарушения. Закон "Об очищении власти", равно как и люстрация как таковая, декларирует прямо противоположное – ответственность групповую (принадлежность к определенному классу чиновников, связанному должностями и временем работы) за некое неконкретное "преступление", которое условно можно назвать "прислужничал преступному режиму".

Отдельные нормы закона можно привести в соответствие с Конституцией, но что делать с этим фундаментальным противоречием – непонятно. Но как бы там ни было, этот закон надо менять, причем радикально. Тем более, подобные прецеденты за границей уже были: в 2007-м году Конституционный трибунал Польши отменял поправки к закону о люстрации, которые распространяли его на более широкий круг лиц. В Венгрии Конституционный суд просто отменил некоторые законодательные акты, касающиеся люстрации, еще в 1992 году, и после этого несколько раз ставил барьеры на пути ярых люстраторов, ссылаясь на конституционные нормы. Примерно то же самое произошло в Болгарии. Так что не только у нас противоречащие Конституции законы принимаются в ответ на общественный запрос, появившийся в результате революционных трансформаций.  Фатального в этом ничего нет – в конце концов, политическую целесообразность никто не отменял. Главное – уметь признавать и исправлять ошибки. Остается надеяться, что закон "Об очищении власти" будет доработан.