Законопроект "О системе специально уполномоченных субъектов в сфере противодействия коррупции", который СМИ окрестили законом об Антикоррупционном бюро, был принят в первом чтении 7 октября. Скорее всего, во второе чтение он пройдет без проблем и в ближайшем будущем. Во-первых, потому, что законопроект этот – президентский, и не в традициях Верховной Рады задерживать принятие документов, рожденных на Банковой. Во-вторых, этот законопроект является первым реальным шагом на пути наведения порядка в сфере борьбы коррупцией, а это – требование широкой общественности вообще и Майдана в частности. Требование это настолько наболевшее, что представители этой самой общественности в день голосования даже принесли к Верховной Раде помидоры, дабы забросать ими депутатов, если те откажутся голосовать за документ.
Но помидоры не понадобились: законопроект был принят быстро и без эксцессов. Так что настало время вернуться к нашей уже ставшей постоянной рубрике "Давайте разбираться".
Для начала о том, почему ко второму чтению существенных правок не будет. Дело в том, что президентский законопроект "О системе специально уполномоченных субъектов в сфере противодействия коррупции" с юридической точки зрения - довольно грамотный и цельный. Единственный вопрос к нему – общий и концептуальный, но о нем – позже. А пока о том, что предлагает президент.
Законопроект с таким сложным названием на самом деле действительно можно было бы назвать "Закон об Антикоррупционном бюро Украины", потому что 90% текста посвящено именно этому органу, а "уполномоченные субъекты" и "сфера противодействия" обнаруживаются лишь в первых статьях документа. Что же из себя будет представлять Антикоррупционное бюро и каково его место в системе власти Украины?
Антикоррупционное бюро (далее для краткости будем называть его просто бюро) - это, по сути, центральный орган исполнительной власти с особым статусом. Такой же, как, например, СБУ, Нацбанк, Антимонопольный комитет и так далее, то есть орган, чья деятельность не вписывается в традиционные министерские функции. Подконтролен этот орган президенту. Это означает, что отчитывается он будет перед парламентом и общественностью, но руководителя назначает и снимает президент. Правда, кандидат на должность директора бюро должен быть выдвинут конкурсной комиссией, где только треть членов назначается президентом (еще по трети голосов имеют Кабмин и Верховная Рада). Однако сам факт назначения президентом, по сути, означает возможность ветирования кандидата, если он не устраивает гаранта Конституции. Так что Антикоррупционное бюро - это орган, входящий в президентскую вертикаль. И это, в общем-то, логично: президент как человек, контролирующий силовой блок и вообще вопросы безопасности и законности, должен сам напрямую курировать борьбу с коррупцией.
А вот что кажется не совсем логичным, так это основания для увольнения директора бюро: собственное желание, приговор суда, состояние здоровья… Причин всего девять, но среди них нет воли президента или, например, парламента. С одной стороны, это не дает почвы для прекращения полномочий по политическим мотивам, с другой – директор бюро может не подпадать ни под одну из формальных причин для увольнения, но не справляться со своими обязанностями. В результате уволить его будет нельзя целых семь лет, что вряд ли правильно.
Теперь о структуре бюро. Авторы законопроекта ограничили численность центрального аппарата и территориальных управлений количеством 700 человек. Правда, из текста законопроекта не понятно, это общая численность бюро или граничная численность каждого управления. Территориальные управления будут строиться не по принципу "каждой области по управлению", а объединять несколько регионов. Например, полтавское территориальное управление займется Днепропетровской, Полтавской, Сумской и Харьковской областями. Всего теруправлений будет семь, и если 700 человек – это штат каждого управления, то получим максимальную численность бюро сотрудников в 5 600 человек, что, в общем-то, немало: в каждой области будет работать больше 100 сотрудников, включая вспомогательный персонал типа секретарш и водителей. А Донецкая и Луганская области, которые будут находиться под юрисдикцией одного управления, получат штаты, сравнимые по численности с областными управлениями МВД.
Если же 700 человек - общая численность бюро, то этого катастрофически мало: эти люди должны будут оперативно перекрывать, то есть отслеживать деятельность примерно 300 тысяч чиновников, депутатов всех уровней, сотрудников органов местного самоуправления, правоохранителей... И не просто отслеживать, а расследовать преступления, проводить технические мероприятия и так далее. Правда, можно предположить, что эти люди будут заниматься исключительно крупными коррупционерами, оставив мелких мздоимцев милиции. Но и тут есть проблема.
Сотрудники, набираемые в бюро, должны пройти проверку на детекторе лжи, не быть ранее судимыми, обладать моральными и деловыми качествами и так далее. Список требований обширен, но, увы, кроме необходимости иметь высшее образование больше не содержит никаких критериев, определяющих профессиональный уровень. Обучение будущих борцов с коррупцией ограничено стажировкой в самом бюро. Кроме того, сотрудники обязаны не реже одного раза в два года проходить курсы повышения квалификации.
Все это выглядит несколько тревожно, и вот почему. Дело в том, что полномочия Антикоррупционного бюро и средства их реализации полностью соответствуют милицейским: оперативно-розыскная деятельность, досудебное расследование, оперативно-технические мероприятия и так далее. Система офицерских спецзваний у бюро – милицейская, применение мер физического воздействия и оружия регламентируется законом "О милиции", положение о прохождении службы и дисциплинарный устав берутся из органов внутренних дел… В общем, функционально Антикоррупционное бюро - это не что иное, как еще одна милиция. С той лишь разницей, что в милиции есть собственная система высших учебных заведений, учебных центров, профподготовки и так далее. То есть там есть люди, которые объяснят человеку с "гражданки" прописные истины вроде "обращаться с разряженным оружием необходимо так же, как с заряженным", смогут преподать основы законодательства, научить базовым принципам оперативно-розыскной деятельности и даже подтянуть физическую подготовку.
Кто и как это будет делать в бюро – непонятно: стажировка стажировкой, но для нормального обучения нужны специалисты, аудитории, стрельбища, тиры и полигоны… Всего этого законом не предусмотрено. С другой стороны – и не запрещено, так что при грамотном руководителе бюро все это появится. Но со временем. Результатов же общественность потребует сразу. Можно, конечно, воспользоваться системой подготовки кадров МВД, но с этим могут быть проблемы в силу традиционной для Украины (да и вообще для всего мира) борьбы силовых ведомств за юрисдикцию и сферы влияния.
Есть еще один аспект, связанный с профессиональной деятельностью сотрудников Антикоррупционного бюро. Дело в том, что преступления, связанные с коррупцией, злоупотреблениями, хищениями и прочими не чисто уголовными правонарушениями, - это, как говорят правоохранители, "сложный состав". Имеется в виду, что состав преступления в таких случаях выявляется, доказывается и доводится до суда с очень большими трудностями. И дело тут не только в том, что подобная работа требует хорошей юридической и даже экономической подготовки, а в том, что правоохранителям в таких случаях противостоят не мелкие гопники, а люди, способные нанять хороших адвокатов, имеющие связи и возможности "решить вопрос" в суде. То есть довести коррупционное дело до суда и добиться обвинительного приговора - это несколько сложнее, чем поместить чиновника или депутата в мусорный бак. Авторы законопроекта, к сожалению, не акцентировали внимания на профессиональных качествах и опыте работы кандидатов на должности. Это в перспективе может привести к тому, что эффективность бюро будет довольно низкой. Правда, отчасти ситуацию могут спасти сотрудники МВД и СБУ, если перейдут на работу в бюро. Тем более, согласно законопроекту, зарплаты там будут немаленькие – до 18-ти тысяч гривен.
Теперь несколько слов о юрисдикции бюро. Естественно, в сферу его деятельности попадают все коррупционные преступления. Кроме того, Антикоррупционное бюро будет заниматься рядом преступлений, которые коррупционными не являются, но в случае, если они совершены депутатом, чиновником первой или второй категории и еще довольно обширным кругом слуг государевых, подлежат расследованию именно в бюро. Речь идет, например, о завладении имуществом с использованием служебного положения, отмывании средств, нарушении бюджетного законодательства и так далее. И это, в общем-то, правильно: коррупция порождает массу других преступлений, идущих рука об руку с собственно коррупционными действиями. Тем более, часто случается, что доказать факт коррупционного деяния невозможно, особенно если речь идет о крупных взятках, зато вполне можно привлечь к ответственности за преступления, которые вытекают из недоказанного факта получения мзды. Это может быть, например, нецелевое использование бюджетных средств, случившееся по причине "халатности" чиновника, которая порождена тугой стопкой купюр. Да, эти статьи предусматривают меньшие санкции, но в данном случае это лучше, чем ничего. Достаточно вспомнить, что Аль Капоне, бандита и убийцу, судили за уклонение от уплаты налогов.
Подытоживая обзор закона "О системе специально уполномоченных субъектов в сфере противодействия коррупции", можно сказать, что в целом это довольно толковый документ, действительно способный существенно повлиять на борьбу с коррупцией, которая до того в Украине шла ни шатко ни валко.
Есть, правда, у этого законопроекта одна проблема, которую мы упоминали в начале статьи. Дело в том, что органы по борьбе с коррупцией в Украине уже есть. Это отделы в Управлениях по борьбе с организованной преступностью МВД и соответствующие подразделения Государственной службы по борьбе с экономическими преступлениями. Если к ним приплюсовать различные ведомственные отделы, борющиеся с коррупцией в своих рядах – в той же милиции, налоговой, таможне и так далее, - то получим количество людей гораздо большее, чем предусматривает максимальная штатная численность Антикоррупционного бюро. Причем это люди уже обученные, обладающие определенным опытом и знаниями. Правда, совокупная эффективность их работы, мягко говоря, не впечатляет. Но это уже вопрос к руководителям тех органов, в структуре которых эти люди работают. Так не логичнее было бы заняться кардинальным реформированием имеющейся правоохранительной системы вместо того, чтобы создавать новый орган с чистого листа? Тем более, в кардинальных реформах эти структуры, особенно - МВД, нуждаются уже давно, лет эдак 20, и повышение эффективности борьбы с коррупцией могло бы стать одной из задач реформирования.
Впрочем, авторов законопроекта понять можно: проще создать новый правоохранительный орган, чем разгребать авгиевы конюшни милиции. Но на этом пути есть одна опасность: пересечение полномочий с уже существующими подразделениями породит неизбежные ведомственные конфликты, что скажется на эффективности борьбы с коррупцией в целом. В итоге может случиться, что правоохранительная система Украины пойдет по американскому пути, где проблема юрисдикций многочисленных ведомств снижает эффективность расследования преступлений федерального уровня. Решить эту проблему можно было бы упразднением соответствующих подразделений в той же системе МВД, что, кроме всего прочего, позволило бы существенно сэкономить бюджетные средства, которые понадобятся, например, для выплаты немаленьких зарплат сотрудникам Антикоррупционного бюро.
И напоследок необходимо отметить, что эффективность вновь создаваемого органа процентов на 90% будет зависеть от одного фактора – личности директора. Этот человек должен не просто быть кристально честным и хорошо знать законы, но и уметь противостоять колоссальному давлению, обладать железной волей и недюжинными организаторскими способностями. В общем, Украине нужен ни больше ни меньше - второй Эдгар Гувер (легендарный директор ФБР, возглавлявший бюро почти 50 лет – ред.). Если такой человек станет во главе Антикоррупционного бюро – дело пойдет. Если нет – получим еще один орган, служащий рассадником коррупции вместо того, чтобы стать ее могильщиком.