реформа самоуправления, чернов, местное самоуправлениеРеформа местного самоуправления, разговоры о которой ходят не первый год, начинает приобретать конкретные формы, и первые изменения запланированы уже на этот год. О том, почему необходимо реформирование, как оно будет происходить и какую систему местного самоуправления мы должны получить "на выходе", рассказал "STATUS QUO" один из самых активных лоббистов реформирования самоуправления - Сергей Чернов, председатель Харьковского облсовета, президент Украинской ассоциации районных и областных советов.

- Сергей Иванович, зачем реформа местного самоуправления вообще нужна?

- Откровенно говоря, сразу после получения Украиной независимости нужно было коренным образом пересмотреть всю систему регионального управления. Но за 20 лет кардинальных сдвигов в этом вопросе не произошло. Было принято несколько законодательных актов, регулирующих деятельность органов самоуправления и исполнительной власти на местах. Верховная Рада ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления, но ее положения не согласуются с принятой за год до того Конституцией Украины. И до последнего времени не было официально утвержденной концепции реформ, где было бы четко определено, зачем и как реформировать местное самоуправление.

- Теперь такая концепция есть. Когда будет проводиться реформа?

- Да, 8 апреля проект Концепции реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине был одобрен правительством. Это не первая попытка за годы независимости страны, однако, в настоящий момент можно сказать, что у нас на руках документ, пользующийся поддержкой всей общественности.

Реализуя инициативу президента, готовили этот проект долго: к процессу подключились и органы местного самоуправления через свои ассоциации, и отечественные специалисты-юристы, и зарубежные эксперты. Активное участие в подготовке приняла Ассоциация органов местного самоуправления Харьковской области.

Согласно концепции, реформа будет проводиться в два этапа. Первый этап - это 2013-2015 годы: за это время будет проведена подготовительная работа, сформировано необходимое правовое поле, унифицированы и стандартизированы административные и социальные услуги. Второй этап – 2015-2020 годы: в этот период мы должны закончить реформирование, создав новую систему административно-территориального устройства. Я уверен, что в итоге мы получим сбалансированную и эффективную систему регионального управления с четким и логичным распределением полномочий, в полной мере соответствующую Европейской хартии местного самоуправления.

- Почему нужно менять систему административно-территориального устройства?

- Она нуждается в совершенствовании. Например, нам нужно избавиться от такого неприятного явления, как пребывание территориальной громады в составе другой громады или административно-территориальной единицы (так называемых "матрешек"). В Украине таких "матрешек" 89. В Харьковской области это Лозовая, где 3 совета и 7 населенных пунктов, и Купянск, где 2 совета и 3 населенных пункта. А, например, Ялта включает в себя 9 советов и 31 населенный пункт, хотя некоторые из них вообще не граничат с городом и находятся на расстоянии в десятки километров.

Еще один пример несовершенства системы - то, что в Украине есть 93 города с населением меньше 10 тысяч человек и 47 поселков с населением больше 10 тысяч. Заметьте еще и то обстоятельство, что в иных районах может проживать людей меньше, чем в крупном поселке городского типа. Например, в Харьковской области при одинаковой структуре и полномочиях население в районах колеблется от 7 до 200 тысяч человек. Это не просто сухая статистика – это разные подходы к формированию тарифов, решению земельных вопросов и т.д. Как результат мы получаем малоэффективное управление развитием территорий.

Напомню, три основных уровня административно-территориальных единиц – это населенный пункт (село, поселок, город), район и область. Так вот, новая концепция четко формулирует критерии для единиц различных уровней. В их пределах не может быть других единиц того же уровня, то есть, например, в городе не может быть поселка, а территории не могут быть разорванными или иметь анклавы.

- И как будет выглядеть система территориального устройства?

- По концепции, советы всех трех уровней  - и базовые (то есть сельский, поселковый, городской), и районные, и областные – будут иметь право формировать собственные исполнительные органы. Сейчас исполкомы есть только при базовых советах, но после реализации второго этапа реформы должны быть и при районных и областных советах.

Создание исполнительных органов при районных и областных советах влечет за собой пересмотр полномочий соответствующих государственных администраций, а с ними - территориальных управлений органов государственной власти.

- Не приведет ли это к конфликту госорганов и органов местного самоуправления?

- Это сейчас мы имеем конфликт компетенций представительской и исполнительной власти на местах, а также многочисленных контролирующих органов. На втором этапе реализации реформы эта проблема решается через разграничение полномочий по принципу субсидиарности. Это принцип, когда все вопросы, которые способен эффективно решать, скажем, сельский или городской совет, будут принадлежать именно к его полномочиям. Аналогично и с районным, и областным уровнем.

Государственные администрации будут контролировать и координировать деятельность местных органов исполнительной власти, то есть исполкомов, и координировать терпредставительства контролирующих органов. И не надо воспринимать передачу полномочий как перераспределение власти. Речь идет о распределении ответственности между различными ветвями власти.

- И перераспределении финансовых потоков?

- Понятно, что при передаче полномочий на места необходимо пересмотреть и усовершенствовать бюджетные отношения. Уровень местных бюджетов в пересчете на одного жителя не может быть меньше, чем уровень государственного бюджета. А сегодня в Украине почти 500 территориальных громад, на 90% содержащихся за счет средств госбюджета. Из почти 12 000 местных бюджетов 5 500, то есть около половины, дотационны на 70% и больше. Только в 2013 году дефицит местных бюджетов на выполнение делегированных государством полномочий составляет почти 30 млрд. грн. В Харьковской области из 485 местных бюджетов 400 - дотационные. Сумма дотаций - 2 млрд. 140 млн. грн. Дотационны все районные и городские бюджеты области. Бюджетная сфера обеспечивается на 75% реальной потребности. А, например, горбюджеты Изюма и Первомайского дотационны на 71% и 74% соответственно.

Предлагается кардинально изменить ситуацию. Объем дотации выравнивания из госбюджета будет рассчитываться на основе унифицированных стандартов предоставления административных и социальных услуг. Эта дотация будет  предоставляться непосредственно каждому местному бюджету - без посредников. Существенно расширятся права местного самоуправления по определению налоговой базы и регулированию ставок налогообложения.

- А как быть с небольшими территориальными громадами? Смогут ли они эффективно работать?

- Начиная с 1991 года, численность сельского населения в Украине сократилась на 2,5 млн. человек, а количество сел - на 348. Вместе с тем, сельских советов стало на 1000 больше. При этом больше половины территориальных громад имеют численность жителей до 3 тыс. человек. Около 5 тыс. громад объединяют меньше 1 тыс. человек, а свыше 1 тыс. - до 500 человек. В большинстве таких маленьких громад нет исполнительных органов, бюджетных учреждений и коммунальных предприятий. Получается, что органы местного самоуправления фактически не могут осуществлять предоставленные им законом полномочия. В таких громадах речь уже идет не о самоуправлении, а просто о выживании. Из 1 680 населенных пунктов в Харьковской области 513 (почти треть) - на грани существования.

Для решения этой проблемы концепция дает возможность территориальным громадам, подчеркиваю – добровольно, объединяться. При этом предусматривается обязательная государственная поддержка вновь созданных объединенных громад для улучшения их инфраструктуры. Предполагается ввести сотрудничество территориальных громад на основе ресурсно-организационной кооперации, принять законы о сотрудничестве территориальных громад.

Страны Европы провели соответствующие реформы во второй половине ХХ века. Норвегия сократила число своих муниципалитетов на 40%, Германия - на 41%, Швеция – на 74%, Дания – на 75%, Великобритания - на 79%. Украина должна найти собственную модель, которая бы учитывала и лучший мировой опыт, и национальную специфику, и региональные особенности, и историческое наследие, и менталитет местных жителей. Конечно, начать и успешно завершить такой сложный процесс невозможно без сознания необходимости и широкой поддержки населения.

- И как обеспечить такую ​​поддержку?

- Концепция ставит целью максимальное привлечение людей к принятию управленческих решений. Это создание при органах местного самоуправления совещательных органов для проведения консультаций с общественностью, обеспечение права территориальных громад на местный референдум.

В результате реформы должно появиться сознательное общество, которое не станет ждать милости Божьей или государственной, а будет способно ставить вопросы развития территорий и находить пути их решения - самостоятельно или через кооперацию с соседями. Но ни в коем случае не должно сложиться впечатление, что реформа переведет на общество или органы самоорганизации населения всю ответственность за развитие территорий. Доверие у населения власть может получить через сотрудничество с общественностью, и она обязана так делать. Услуги, организационные и исполнительные функции должны осуществлять чиновники, которым доверяют и которые пользуются авторитетом у людей.

Моя личная точка зрения - к выборам на должности руководителей местного самоуправления должны допускаться претенденты, имеющие надлежащее образование и квалификацию и даже справку о состоянии здоровья.

И именно такой качественный состав сможет изменить отношение людей к власти в лучшую сторону, со временем поднимет ее авторитет и создаст условия для притока молодых современных, неординарно мыслящих и пользующихся доверием людей, управленцев.

Повышение общественной активности и новые подходы к подготовке должностных лиц должны сформировать такую модель: власть через консультации с общественностью определяет приоритеты и задачи, и вместе, опять-таки через консультации, определяет пути их решения.

А сейчас наша главная задача - разъяснить людям суть этой реформы. Показать, какие преимущества получит каждая громада, каждая семья. Реформа, заложенная в концепцию, не самоцель, а ответ на потребность общества. Отказаться от нее мы можем только при условии, что нас все сейчас устраивает, а это, конечно же, не так. И еще очень важный момент: реформа местного самоуправления должна войти в органичный симбиоз с процессом совершенствования системы образования, здравоохранения, ЖКХ как неотъемлемая составляющая модернизации Украины.