Все это, на наш взгляд, происходит потому, что нет специального закона о территориальном устройстве Украины. Для чего вообще существуют законы? Для того чтобы, прочитав их, можно было понять те или иные процессы. Нам кажется, что сейчас есть необходимость принятия закона об административно-территориальном устройстве Украины. Также, что характерно, в решении Конституционного суда есть такая норма: "Этим решением закреплено, что, исходя из норм Конституции, определение понятия административно-территориальной единицы, правового статуса, полномочий органов по решению вопросов административно-территориального устройства Украины являются вопросами общегосударственного значения и регулируются только законом". Хотя закона как такового нет. Мы понимаем, что назрела необходимость принятия этого закона. Здесь мы поставим точку.
Если мы посмотрим на схему территориального устройства Украины, которая есть сейчас, то увидим, что на территории одной административно-территориальной единицы есть сельсоветы, т.е. при этой схеме органы местного самоуправления вступают в конфликт. Если посмотрим на территориальное формирование районов, то увидим, что есть Харьковский район, где более 180 тыс. жителей, и Коломакский район, где около 7 тыс. жителей. И там, и там есть органы местного самоуправления и администрации, но нагрузка на них разная. Но самое основное и проблематичное - это то, что в действующем административно-территориальном устройстве Украины заложен скрытый конфликт между органами государственной власти и местным самоуправлением. Ярким примером является взаимодействие областных советов и администраций прошлой каденции. Я знаю, как это было. Наиболее сильным противостояние было в 2008 году, когда президент принял решение о создании Национального совета по вопросам взаимодействия органов госвласти и местного самоуправления. Обратите внимание, есть власть - местная и государственная, и необходимо на уровне президента создавать совет, который бы, по сути, пытался обеспечить условия для договоренностей между этими ветвями власти. Это в принципе нонсенс, ведь эти власти не могут между собой конкурировать.
Хочу отметить, что понимание проведения административно-территориальной реформы у власти уже давно сложилось. С 1997 года было 9 указов по созданию рабочих групп, специальных комиссий или подготовке концепций законов по этой реформе. Сегодня нет единой концепции административной реформы. Сейчас распоряжением Минрегионстроя создана рабочая группа по разработке данной концепции. Мы провели маленький опрос: мы опросили 10% из 438 поселковых и сельских голов. Задали им три вопроса. Вот два из них: как вы считаете, необходимо ли изменение административно-территориального устройства в Украине; знаете ли вы о концепциях и идеях этой реформы, которые предлагались? Меня очень порадовал результат. 13% опрошенных сказали, что реформа не нужна. 61,5% отметили, что реформу нужно проводить. Если раньше все думали, что реформа - это укрепление, это плохо, сельский житель от этого пострадает, то сейчас представители сельских громад говорят о том, что проведение административно-территориальной реформы необходимо. Но другой факт, что только около 52% сказали, что знают о тех моделях, которые предлагались. И чуть меньше - 45% - понятия не имеют о том, что сейчас рассматривается. И что характерно: 2 человека отметили, что то, что спустят сверху, то и будет реформой. Это говорит о том, что сейчас люди начали интересоваться моделью, которую предлагается выстраивать в нашем государстве.
Итак, что мы имеем: понимание снизу и сверху, имеем необходимость юридическую, имеем необходимость прагматическую. На наш взгляд, важно понять, какие принципы будут заложены в модель, концепцию реформы. Мы проанализировали концепцию Бессмертного (2005 год), концепцию Минрегионстроя (2010 год), проект закона о терустройстве Гриценко и пакет законопроектов Минрегионстроя 2010 года об административно-территориальном устройстве, национальный доклад Академии наук Украины "Новый курс реформ в Украине". Условно концепции можно разделить на две категории. Первая - это принципиально новый подход, в котором заложена трехуровневая система административно-территориальных единиц: громада, район, область. Другой подход - это усовершенствование действующей модели. Если мы говорим о том, что берем за основу закон Украины "Про засади внутрішньої політики", то в нем говорится об интеграции Украины в европейское экономическое правовое пространство для приобретения членства в Европейском союзе. Если мы ориентируемся на этот закон, то мы должны принять во внимание существующие европейские стандарты. В Евросоюзе действует система разграничений уровней формирования административно-территориальных единиц. Если применительно к этой модели выстраивать нашу модель, то районный уровень будет составлять порядка 150 тысяч жителей. Соответственно, в Харьковской области будет порядка 10 районов, максимум - 12. Но возникает другой вопрос: как мы должны разработать модель административно-территориального устройства? Если мы будем встраивать модель в действующую Конституцию, то у нас не получится действенной реформы. Мы должны понимать, что для того, чтобы создать эффективную модель управления в государстве, необходимо вносить изменения в Конституцию и в перспективе не спекулировать на этом вопросе в период политического противостояния. Это первое. Второе: прежде чем писать законопроект или подавать его на рассмотрение, необходимо провести широкое обсуждение этого вопроса сверху донизу, чтобы было понимание не только у поселковых и сельских голов, а и у громады. Мы понимаем, что необходимо провести широкое обсуждение концепции, поскольку, как я уже сказал, есть два возможных вектора. Если один раз принять концепцию и потом на нее нанизывать всю остальную законодательною базу, то будет проще.
Важно понять, что будет вложено в саму модель. Если в модель будет вложен принцип субсидиарности, то можно сказать, что реформа будет иметь успех. Власть должна формироваться не сверху вниз, а снизу вверх. Громаде должны быть предоставлены все услуги, за исключением только тех, которые невозможны по тем или иным причинам. И тогда они переходят на более высокий уровень.
Я хотел бы отдельно выделить предложение Анатолия Гриценко о территориальном реформировании без реформирования административного. В чем смысл этого? В том, что тогда все территории должны входить в рамки населенных пунктов, т.е. не должно быть ничейных районных земель. Идея очень неплохая в том смысле, что громады от этого только выигрывают, но, по нашему мнению, это всего лишь полумера: нельзя сделать один шаг без определения общей стратегии и концепции.
- Кто эксперты Вашего центра, кто проводил исследование, которое Вы представили?
- Исследование заключалось в анализе предлагаемых ранее концепций. Поэтому эксперты к этому не привлекались - мы делали все своими силами. Мне кажется, что своего опыта и понимания было достаточно, чтобы сделать те выводы, которые я озвучил. Понятно, центр не претендует на то, чтобы завтра предоставить идеальную модель для нашего государства. Это не задача центра, даже не задача института. Мне кажется, что в перспективе должен быть создан специальный орган для реформирования и определения стратегии и разработки законодательной базы. Мы попробовали изучить эту тему на начальном этапе, естественно, ею можно заниматься очень долго, глубоко, и мы будем привлекать специалистов, экспертов, чтобы передавать свои предложения в Минрегионстрой.
- Какой у Вас юридический, правовой статус? Каким образом Вы будете передавать свои предложения?
- Предложения могут быть различного характера. Понятно, что передавать можно как угодно - письмом или участвовать в обсуждении. Мы позавчера принимали участие в парламентских слушаниях на тему проблемы рынка земли. Я могу сказать, что формат понятен - было обсуждение, высказывались разные мнения. Но этого недостаточно. Потому что в таком обсуждении принимает участие узкий круг людей, а наши предложения мы направим в рабочую группу при Минрегионстрое. При обсуждении мы будем пытаться отстаивать свои предложения и доказывать нашу точку зрения. Насколько у нас это получится - не знаю, но уверен, что если мнение громад будет доноситься до Минрегионстроя, это будет полезно.
- Есть ли аналоги Вашего центра в Украине?
- Я больше чем уверен, что такие аналоги есть, но мы пока с ними не контактировали. Но думаю, что будем, нам это интересно.
- Виктор Слыш - экс-председатель Великобурлукской райгосадминистрации Харьковской области: Я был членом всех рабочих групп, которые рассматривали системы изменения административно-территориального устройства страны, и сейчас занимаюсь вопросами региональной политики и местного самоуправления. Хочу сказать, что вы делаете доброе дело, потому что сегодня в Украине никто этими вопросами не занимается.
Какую конечную цель Вы преследуете после внедрения системы?
- В конечном итоге мы хотим добиться того, чтобы на самом низовом базовом уровне житель получил максимальное количество максимально качественных услуг, не обращаясь в район, область.
- Вы хотите получить самодостаточную территориальную громаду? Вопрос в том, что сегодня мы не предоставляем услуги на низовом уровне, потому что государство не финансирует делегированные полномочия. Т.е. если государство задекларировало какую-то льготу или услугу, и передало ее в сельсовет, и не выделило на это средства, то из этого ничего не получится. 80 законов нужно изменить, и первое, что нужно сделать, - это децентрализовать государственные средства.
- Абсолютно верно Вы говорите. Предполагается также бюджетные отношения вывести на уровень громады. То, что государство не финансирует делегированные полномочия, - так оно этого уже давно не делает. Если мы проведем реформу в том ключе, о котором говорим, то делегированных полномочий не будет - они будут на местах. И бюджетные отношения будут формироваться на уровне громады.
- Теория Бессмертного, о которой Вы говорили, отрабатывалась на двух районах Украины. И в одной, и в другой области она показала себя несамодостаточной, результат был негативный. Как Вы смотрите на то, чтобы сначала внедрять любую реформу на определенной территории, а потому уже смотреть на результаты и внедрять ее по всей Украине?
- Вы абсолютно верно говорите. На уровне разработки и принятия концепции утверждается поэтапное введение. То, что Вы говорите, может быть одним из этапов - апробация на уровне двух-трех районов или одной области, неважно. Но мы говорим о необходимости правильного подхода: сначала принимается концепция, а потом под нее разрабатывается законодательная база.