 |
Украина получила нового президента, новую парламентскую коалицию, нового премьера и правительство. Соответствуют ли Конституции и законам Украины процессы, которые происходили на прошлой неделе в парламенте? Об этом в программе "STATUS QUO" рассказал доцент кафедры конституционного права Национальной юридической академии Украины им. Ярослава Мудрого Федор Вениславский.
- Федор Владимирович, скажите, пожалуйста, насколько законна созданная в парламенте коалиция и насколько законны изменения, внесенные в закон "О регламенте Верховной Рады Украины", согласно которым в коалицию могут входить не только фракции, но и отдельные депутаты?
- Принятие Верховной Радой (ВР) закона о том, что коалиция может формироваться не только фракциями, но и отдельными депутатами, не является конституционным. С точки зрения Конституции и правовой позиции Конституционного суда (КС) субъектами формирования коалиции являются исключительно депутатские фракции. 25 июня 2008 г. КС дал разъяснение, в соответствии с которым входить в состав коалиции индивидуально народные депутаты не могут. 19 сентября 2008 г. КС также дал толкование ст.83 Конституции Украины, речь в которой идет о механизме формирования коалиции. Согласно этому толкованию, коалицию формируют только депутатские фракции.
Однако стоит отметить, что ни Конституция, ни действующее законодательство не урегулировали вопрос о народных депутатах, которые после выборов выходят из состава фракций. Если депутат исключается из фракции, то он не утрачивает депутатский мандат, но становится внефракционным. Вот такие внефракционные депутаты, которых политические силы исключили из состава фракции, могли бы входить в коалицию. А вот депутаты, которые состоят в какой-либо фракции, этого делать не могут, иначе теряется весь смысл пропорциональной партийной избирательной системы.
Однако в любом случае только КС может признать решение ВР неконституционным.
- Что нужно сделать для того, чтобы внести соответствующую норму в Конституцию?
- Это будет сложная процедура, но не настолько, как, например, изменение раздела 1-го, 3-го и 13-го Конституции. Чтобы внести изменения в статью 83 Конституции Украины, которая закрепила положение о механизме формирования коалиции, необходимо, чтобы на очередной сессии ВР за это решение проголосовали 226 народных депутатов, а на второй очередной сессии законопроект о внесении изменений в Конституцию поддержали 2/3 состава ВР Украины. При этом обязательно наличие заключения КС о том, что данное положение не противоречит статьям 157 и 158 Конституции Украины, в которых закреплено, что не могут быть ограничены или сужены права человека и т.д.
- То есть, возможно, "регионалы" таким путем и пойдут?
- Возможно. Но смогут ли они на второй сессии набрать 300 голосов, сложно прогнозировать.
- Есть уже заявление о том, что решение о внесении изменений в закон "О регламенте Верховной Рады Украины" будет опротестовано в КС. По Вашему мнению, если КС примет решение о незаконности такой нормы (что коалиция может формироваться не только фракциями, но и отдельными депутатами - "SQ"), как будут выполняться те решения, которые уже будут приняты этой коалицией? В частности, будут ли легитимны избранный премьер и состав Кабинета министров?
- КС может действительно проверить закон "О регламенте Верховной Рады Украины" на предмет соответствия Конституции. В случае признания неконституционными изменений в закон о регламенте Верховной Рады, которые предусматривают формирование коалиции не только фракциями, но и народными депутатами, этот закон потеряет юридическую силу со дня принятия решения Конституционным судом, а не со дня начала своего действия. Поэтому спрогнозировать, каким образом в таком случае будет развиваться ситуация, не совсем просто. Потому что фактически правительство создано по закону, который до момента вынесения решения Конституционным судом является действующим, и никто, кроме КС, не имеет права признать его неконституционным. После этого этот закон признается таким, который противоречит Конституции, и он теряет силу с этого дня. И те правоотношения, которые уже возникли, в том числе формирование правительства, в прямую зависимость от признания неконституционным закона не поставлены.
В случае, если КС признает изменения в закон о регламенте ВР неконституционными, могут последовать обращения в административные суды по поводу незаконности формирования правительства. Но такой прогноз развития событий малоперспективен.
- А для чего еще нужно конституционное большинство в ВР, кроме как для выдвижения премьер-министра?
- По моему мнению, сформированная коалиция предлагает президенту кандидатуру на должность премьер-министра, и на этом ее полномочия фактически прекращаются. Коалиция демократических сил, которая была сформирована из БЮТ и НУНС, фактически выполнила свою главную функцию - создала правительство. После этого, как свидетельствует практика, депутаты этих фракций достаточно часто голосовали не единым фронтом, а по-разному. Но это не влекло за собой каких-то негативных последствий для правительства. Поэтому многие конституционалисты считают, что по большому счету суть создания коалиции и заключается в том, чтобы сформировать правительство.
- То есть депутаты, которые вошли в коалицию, кроме того, что поставили свои подписи под соглашением, никаких обязательств больше не несут - ни юридических, ни моральных?
- Дело в том, что депутаты вообще не несут ни моральных, ни юридических обязательств ни за что. Потому что в Конституции Украины предусмотрено, что нардепы голосуют самостоятельно и за результаты своего голосования в ВР и за свои высказывания не несут никакой юридической ответственности, за исключением случаев оскорблений и клеветы. Тут тоже кроется проблема: насколько легитимным является собирание карточек для голосования, раздача их депутатам непосредственно перед голосованием по нужному законопроекту, а потом их изъятие? Это все фактически ущемляет права депутатов и превращает их из представителей народа в механические инструменты, при помощи которых лидеры политических сил достигают нужных решений.
- Каковы же признаки существования коалиции? Спикер Владимир Литвин не так давно заявил, что предыдущая коалиция уже не существует. Почему он так решил?
- То, что сделал В.Литвин, тоже вызывает много вопросов с точки зрения легитимности. Дело в том, что закон "О регламенте Верховной Рады Украины", который предусматривает, что нужно подписями нардепов подтверждать наличие коалиции, был принят только в этом году. Получается, что тот закон, который был принят в феврале этого года, начал действовать на правоотношения, возникшие значительно раньше. Поэтому возникает очень много сомнений по поводу легитимности данного решения В.Литвина. Что касается подтверждения существования коалиции, то после того, как сформировано правительство, коалиция уже не нужна. И вопрос, насколько такое подтверждение необходимо, - очень дискуссионный. Хотя Конституцией предусмотрено, что если коалиция прекращает свое существование, должна быть создана новая коалиция, которая имеет право сформировать новое правительство и т.д.
Поэтому заявление В.Литвина было чисто политическим, технологическим ходом в унисон с линией Партией регионов для того, чтобы создать новое правительство и чтобы страна получила вертикаль исполнительной власти.
- Некоторые политологи заявляют, что принятие нормы о возможности включения в коалицию внефракционных депутатов является бомбой замедленного действия. Может ли эта норма в перспективе повлечь какие-то последствия?
- Если регламент в этой части будет признан конституционным, то на самом деле эти изменения могут повлечь за собой и прекращение существования коалиции как таковой. Потому что эти же народные депутаты после изменения каких-то своих внутренних или внешних условий напишут заявление о выходе из коалиции, и эта коалиция прекратит свое существование. То есть не нужно будет решение фракции о выходе из коалиции, а достаточно подписей депутатов. Если количество депутатов в составе коалиции станет меньше 226, то коалиция фактически прекратит свое существование. Хотя сказать, что внесенные в регламент изменения - это бомба замедленного действия, очень сложно. Потому что аналогичные решения о выходе из коалиции может принять и фракция, которая входит в ее состав.
- Возможны ли в нынешних условиях досрочные парламентские выборы? Будут ли их инициировать? Или этот состав парламента доработает положенный срок?
- Я думаю, что после создания нового правительства вероятность проведения внеочередных парламентских выборов очень мала. С точки зрения Конституции оснований для внеочередных выборов пока что нет. Вообще, есть три основания для проведения досрочных выборов. Одно из них - в случае досрочного прекращения полномочий ВР президентом. А нынешний президент Виктор Янукович не заинтересован в прекращении полномочий ВР, потому что ему и так досталась непростая ситуация: нет бюджета, не было действующего правительства, коалиции. И Партия регионов, и В.Янукович как лидер партии достаточно много сделали для того, чтобы и конституционным, и неконституционным путем создать новую коалицию, сформировать правительство и, таким образом, привнести в страну элемент управляемости и нормального функционирования власти. Поэтому я думаю, что Партия регионов не заинтересована в проведении внеочередных выборов. Единственный вариант - это сложение полномочий народными депутатами, допустим, от фракций БЮТ и НУНС, в результате чего число народных депутатов станет меньше, чем 300. А в Конституции есть норма, согласно которой ВР является полномочной, если избрано не менее 300 нардепов. Если эти политические силы искусственно сложат мандат, исключив из избирательных списков всех последующих своих кандидатов...
- А это можно сделать? Ведь говорят, что обнуление списков, которое произошло в прошлый раз, было абсолютно незаконным.
- Есть и такая точка зрения. В законе предусмотрено, что вносить изменения в избирательные списки можно до дня голосования, а после дня голосования этого делать нельзя. Но тут возможен и другой путь: все кандидаты, которые внесены в списке, могут просто написать заявления о том, что они отказываются быть депутатами. И произойдет обнуление списков, которое будет абсолютно легитимным. И если таких депутатов будет больше 150, то парламент станет нелегитимным.
- Какова вероятность такого исхода?
- Не очень высока, потому что и оппозиция, и власть заинтересованы в стабильности в государстве, например, для того, чтобы принять бюджет. Если тот же БЮТ будет инициатором такой ситуации, то он потеряет свои политические дивиденды. На данный момент БЮТ это не выгодно.
- В нашей стране на протяжении уже многих лет практически для всех вышестоящих органов власти стало нормой нарушать Конституцию. Очень часто политическая целесообразность становится выше Основного закона. Какие могут быть методы контроля над самими законодателями, над Кабмином и президентом? Справляется ли с этим Конституционный суд?
- Другого метода контроля, кроме как обращений в КС со стороны уполномоченных субъектов, на сегодняшний день не существует. Гипотетически можно представить, что субъектом, который бы выразил свое недовольство, высказал свой протест таким нарушениям Конституции со стороны органов государственной власти, может стать гражданское общество. Но насколько оно готово выступить с такими протестами, с такими действиями и открыто критиковать? Пока что я таких массовых проявлений недовольства не вижу.
- Политолог Владимир Цибулько заявил, что "Конституционный суд уже давно превратился в инструмент легитимизации нелегитимных решений власти. В таком виде, в котором он есть в Украине, - это трибуна для власти. Как власти необходимо, так суд и разъяснит. Он никогда не выступит против силы, то есть кто сильнее - тот и выиграет". Вы согласны в этой оценке с политологом?
- Я думаю, что политолог прав. Поскольку достаточно часто профессиональный уровень судей КС не такой, который бы обеспечил истинную независимость, беспристрастность и высокопрофессиональность самих решений КС. Поэтому действительно очень часто судьи КС при голосовании за то или иное решение оглядываются на тех, кто их назначил. Дело в том, что в Конституцию Украины в 2004 г. было внесено изменение, в соответствии с которым президент имеет право как назначать судей КС, так и увольнять их. Это право фактически является средством воздействия на позицию судей.
- Юлия Тимошенко после последних событий заявила, что она уходит в оппозицию и будет создавать так называемое оппозиционное теневое правительство. Объясните с точки зрения права, что такое "теневое правительство", на каких основаниях оно может работать и какое имеет влияние?
- До последнего времени правового регулирования деятельности оппозиционного правительства вообще не существовало. И только в законе "О регламенте Верховной Рады Украины", который был принят в феврале 2010 г., есть несколько слов о том, что такое "теневое правительство". На самом деле, теневое правительство фактически является своеобразным средством контроля оппозиции над властью. То есть при принятии какого-либо решения действующим правительством теневое правительство может выступить с обращением к народу и высказать свое мнение о правомерности этого решения, а также предложить свои решения. И если в конце концов окажется, что решение, принятое действующим правительством, повлекло негативные последствия, то это, конечно, прибавит баллы теневому правительству.
- Харьковская областная организация БЮТ заявила о том, что решения органов местного самоуправления после 30 мая будут нелегитимными в связи с тем, что ВР выборы в местные советы, которые должны были пройти в мае, отменила, а дату новых не назначила. Действительно ли это так?
- Это абсолютно не так. Все решения местных выборных органов, принятые после 30 мая, будут легитимными. Но имеются разночтения по поводу реальных сроков. Законом "О внесении изменений в Конституцию Украины" от 8 декабря 2004 г. предусмотрено, что положение, которое регламентирует срок полномочий депутатов местных советов и сельских, поселковых, городских голов, вступает в действие после того, как будет принята присяга Верховной Рады по результатам выборов 2006 г. (Согласно закону "О внесении изменений в Конституцию Украины", положения об установлении пятилетнего срока полномочий местных советов (вместо существовавшего четырехлетнего) вступили в силу со дня обретения полномочий Верховной Радой, избранной в 2006 г. Поскольку большинство советов вступило в свои полномочия в апреле 2006 г., а ВР - лишь в мае, то раньше депутаты полагали, что срок полномочий местных советов, избранных в 2006 г., составляет четыре года - "SQ".)
Поэтому можно по-разному исчислять эти сроки. Но, тем не менее, в любом случае выборы должны состояться либо по истечении четырехлетнего срока, либо по истечении пятилетнего срока деятельности местных органов власти. В противном случае будет нарушено требование действующей Конституции.
По поводу отмены Верховной Рады постановления "О назначении очередных выборов депутатов местных советов и сельских, поселковых, городских голов в 2010 г." можно сказать, что очень велика вероятность того, что если будет подано обращение в Конституционный суд, то данное постановление Верховной Рады будет признано неконституционным. Но пока такого обращения нет.
Полномочия или право назначать очередные/внеочередные выборы по Конституции принадлежат Верховной Раде. И если Верховная Рада отменила свое постановление, она не превысила своих полномочий. Поэтому нет правовых оснований считать, что после 30 мая полномочия местных советов каким-то образом изменятся и будут нелегитимными. Пока не будут проведены выборы, все органы местного самоуправления, избранные в 2006 г., будут продолжать действовать до истечения срока своих полномочий.
- А какие сроки у КС для рассмотрения подобных обращений?
- Закон Украины "О Конституционном суде" предусматривает четкие сроки рассмотрения данной категории дел. Это три месяца. В случае если КС признает производство по данному делу очень срочным, он может принять решение о том, чтобы завершить производство в месячный срок. Субъекты же в любое время могут обратиться в КС.
- Не так давно В.Янукович заявил, что единственным государственным языком в Украине будет украинский. Многие его избиратели надеялись на то, что с его приходом во власть вторым государственным станет русский язык. В то же время В.Янукович обещает внедрять положение Европейской хартии о языках национальных меньшинств. Прокомментируйте, пожалуйста, как юрист все эти решения.
- Во-первых, заявление Януковича о том, что после выборов он будет способствовать внедрению второго государственного языка, было больше популистским, поскольку статья, которая регламентирует, что в Украине есть один государственный язык, содержится в первом разделе Конституции Украины. Для того чтобы изменить эту статья и включить в нее еще и русский язык, необходимо не менее 300 голосов народных депутатов, и затем это решение должно быть утверждено всеукраинским референдумом, назначенным президентом Украины. Однако уверенности в том, что больше 50% граждан Украины проголосуют за предоставление статуса государственного русскому языку, нет. Что касается Европейской хартии о региональных языках или языках национальных меньшинств, то Украина ратифицировала эту хартию. В Законе Украины о ратификации этой хартии вообще предусмотрено 13 языков, на которые распространяется действие этой хартии - там упоминается не только русский, но и белорусский, и болгарский, и другие языки. Любой из этих языков имеет право употребляться в разных сферах общественной жизни на вполне законных основаниях.
- Как Вы оцениваете действия команды В.Януковича в последнее время? Насколько они грамотно выстроены с юридической точки зрения?
- С точки зрения юридической не все решения власти являются легитимными, не все соответствуют Конституции. Но с точки зрения практической необходимости - команда В. Януковича достаточно слаженно действует и показывает, что новая власть берет реальный курс на ускорение реформ, создание вертикали исполнительной власти, что является позитивным моментом.