Законопроект, который с легкой руки политиков, а потом журналистов окрестили "Об особом статусе Донбасса" (на самом деле он называется "Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей") вызвал в обществе шквал эмоций. Одни стали обвинять президента чуть ли не в сдаче национальных интересов, другие сочли документ "военной хитростью", призванной усыпить бдительность руководителей самопровозглашенных республик. А некоторые - например, мэр Львова - даже обиделись: "Как городской голова Львова я годами добиваюсь увеличения полномочий для городов и сел Украины", - написал Андрей Садовый в своем Facebook и выразил недоумение по поводу того, что эти полномочия теперь получит Донбасс.
Так что же на самом деле представляет собой законопроект об особом статусе и кто прав при оценке этого документа? Как нам кажется, в данном случае не прав никто. А истина лежит даже не посередине, а вообще - в другой плоскости. Итак, давайте разбираться.
Проблема легитимности
Начнем с главного. Каждый, кто возьмет на себя труд прочесть документ (а он занимает всего четыре страницы), обратит внимание на одну деталь: в нем всего одна норма прямого действия – это местные выборы на Донбассе, которые планируется назначить на 7 декабря. Все остальное в тексте – декларации о намерениях. Как нам кажется, именно выборы, а не расплывчатые формулировки об особом экономическом статусе и народной милиции, являются ключевым моментом законопроекта. Почему?
Все очень просто. Чтобы достичь конкретных договоренностей, нужно для начала иметь четкое представление о том, с кем их заключать. Договариваться о временном прекращении огня, гуманитарных коридорах, обмене пленными и о других сугубо военных вопросах можно с полевыми командирами или руководителями самопровозглашенных республик, которые имеют на военную ситуацию влияние не стопроцентное, но, по крайней мере, куда более сильное, чем три месяца назад. В этом смысле минские договоренности вполне логичны. Но вести речь о форме существования Донбасса в рамках Украины, то есть о налогах, инвестициях, дотациях, субвенциях и так далее с господами, представляющими самопровозглашенные республики, – бессмысленно. И дело не столько в уровне их компетентности (что, в общем-то, тоже важно), сколько в одной вещи, которой руководители так называемых ДНР/ЛНР напрочь лишены. Речь идет о легитимности.
За время вооруженного конфликта руководители самопровозглашенных республик раздали сами себе должности, но так и не потрудились их хоть как-то легитимизировать в глазах даже не мира или остальной Украины, а хотя бы населения Донбасса. Эпоха божьих помазанников закончилась сто лет назад, а сейчас существует только один способ хоть как-то узаконить любую власть: это выборы. В самопровозглашенных республиках их проводить даже не пытались, и с точки зрения закона, а главное - здравого смысла, совершенно непонятно, кто такие Захарченко и Плотницкий. (Именно поэтому, кстати, украинскую сторону на переговорах в Минске представлял сомнительный с точки зрения статуса и полномочий экс-президент Леонид Кучма, что ненавязчиво подчеркнуло сомнительность статуса руководителей республик.)
Предлагая провести местные выборы на Донбассе, Петр Порошенко однозначно дал понять руководителям самопровозглашенных республик: "Товарищи дорогие, я готов договариваться, но сначала станьте теми, с кем можно сесть за стол переговоров. Пройдите процедуру плебисцита, докажите, что вы представляете население Донбасса, а не вооруженных людей, многие из которых даже не являются гражданами Украины, и мы будем говорить как равные стороны".
Если начать договариваться об особом статусе Донбасса сейчас, то эти договоренности не будут стоить ничего, потому что нынешнее руководство республик может быть отправлено в отставку по воле Кремля, спонсоров конфликта, полевых командиров, да и вообще кого угодно. Естественно, после этого придется начинать все с начала. Сколько еще Захарченко и Плотницких при этом появится – неизвестно. (В этом смысле, кстати, очень показательна информация о попытке переворота в ДНР, которая по смутным слухам имела место непосредственно в то время, когда Захарченко находился в Минске.) Растягивать переговорное удовольствие в условиях, когда сотни тысяч людей покинули свои дома, а территории, подконтрольные республикам, близки к гуманитарной катастрофе, разумеется, не стоит.
Кроме того, в местных выборах на Донбассе, предлагаемых Порошенко, есть еще один тонкий момент: тот факт, что выборы пройдут в украинском правовом поле, откроет руководителям самопровозглашенных республик путь к дальнейшим переговорам об особом статусе без необходимости снижать накал сепаратистской риторики. Это тот выход из ситуации, которым они обязаны воспользоваться, если, конечно, действительно хотят мира для Донбасса.
В общем, в законе "Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей" ключевой момент – именно выборы, хотя он и спрятан в один из пунктов "Заключительных положений". Впрочем, сам президент в своих выступлениях совершенно четко расставляет акценты, подчеркивая важность выборов на территориях, подконтрольных республикам. Но общественность по обе стороны баррикад, как это часто бывает в Украине, упорно сосредотачивается на куда менее важных деталях, о которых, конечно, мы тоже не можем не сказать.
Штрихи возможностей
Собственно особый статус Донбасса, который вводится сроком на три года, в законопроекте очерчен лишь легкими штрихами. При прочтении общих фраз, описывающих возможную автономию территорий на Востоке Украины, может показаться, что все это не более чем профанация. На самом же деле причина столь скупых и абстрактных формулировок проста – детализировать конкретные преференции и механизмы в одностороннем порядке бессмысленно. Чтобы эти механизмы реально заработали, в процессе их создания должна принимать участие и другая сторона – представители Донбасса. А этой стороны пока просто не существует. Поэтому законопроект лишь определяет несколько магистральных направлений будущего положения Донбасса в составе Украины. Попробуем расставить их в порядке значимости.
1. Введение "отличного от общего экономического режима осуществления хозяйственной и инвестиционной деятельности" (статья 7). Далее речь идет о государственной поддержке территорий, заключающейся в утверждении государственной целевой программы, расходы по которой попадают в защищенные статьи бюджета, т.е. не могут быть урезаны ни при каких обстоятельствах. Но при этом "отличный от общего режим" может заключаться и в каких-то налоговых преференциях, и в подкорректированных механизмах осуществления инвестиций, и вообще эта формулировка предоставляет большое поле для маневра при обсуждении экономического статуса Донбасса на переговорах. Если, конечно, до них дойдет.
2. Создание отрядов "народной милиции" местными советами, причем подотчетна эта "народная милиция" должна быть не Киеву, а местным советам (статья 9). Это весьма сложный с точки зрения реализации момент, потому что действовать при этом предлагается в существующем правовом поле Украины, которое не предполагает создания милицейских формирований вне централизованной системы МВД. К тому же существование "традиционной" милиции на Донбассе законопроект не отменяет. В общем, с этим пунктом юристам и переговорщикам придется повозиться едва ли не больше, чем с экономическими вопросами. Но как бы там ни было – решать проблему надо. Вернее, две проблемы: во-первых, наличие тысяч вооруженных граждан, уже привыкших с своему "военизированному" положению, а во-вторых - рост мародерства и прочей преступности. Сделать так, чтобы первая проблема решила вторую – выход самоочевидный, хоть и не простой в реализации.
3. "В отдельных районах Донецкой и Луганской областей законами Украины вводится особый порядок назначения руководителей органов прокуратуры и судов, который предусматривает участие органов местного самоуправления в решении этих вопросов" (статья 5). Как будет выглядеть этот порядок – не прописано. Авторы закона решили, что этот вопрос должен стать предметом переговоров, что, в общем-то, правильно, учитывая его важность.
4. "Полномочия депутатов местных советов и должностных лиц, избранных на внеочередных выборах, назначенных Верховной Радой Украины этим законом, не могут быть досрочно прекращены" (статья 5). Этот пункт пусть и не большая с точки зрения процедуры, но хоть какая-то гарантия того, что Киев признает и будет признавать в дальнейшем тех, кто победит на выборах, и никаких эксцессов с назначением перевыборов не планирует.
5. "Государство гарантирует в соответствии с законом недопущения уголовного преследования, привлечения к уголовной, административной ответственности и наказания лиц - участников событий на территории Донецкой, Луганской областей" (статья 3). Этот пункт повторяет отдельный законопроект об амнистии участников событий на Донбассе, который был проголосован вместе с законопроектом об особом статусе, однако не упомянуть о нем нельзя. Тем более, кроме всего прочего, он гарантирует лично лидерам республик нормальное, без приключений в виде привлечения к уголовной ответственности участие в местных выборах. Ведь никто из них непосредственного участия в боевых действиях не принимал, а если и принимал, то доказать это будет практически невозможно.
6. Возможность заключения местными советами договоров об экономическом и социальном сотрудничестве с министерствами и центральными органами исполнительной власти (статья 6). Пожалуй, это самый детально прописанный пункт законопроекта, включающий в себя конкретный механизм реализации. Однако важным его считать нельзя по той простой причине, что практика заключения таких договоров существовала в Украине и раньше, но использовалась редко и никаких ощутимых результатов не приносила. Впрочем, возможно, с изменением полномочий местных советов Донбасса ситуация изменится. Но вряд ли радикально - никакой договор не может быть важнее изменений в законодательство Украины, которые будут предметом переговоров и определят действительный статус территорий Донбасса.
7. "Органы исполнительной власти способствуют развитию в отдельных районах Донецкой и Луганской областей трансграничного сотрудничества" (статья 8). На первый взгляд, это открывает возможности для особого режима взаимодействия Донбасса и Российской Федерации. Но законопроект никаких отдельных механизмов не предусматривает, отсылая к законодательству Украины. Которое, впрочем, тоже можно изменить. Разумеется, после переговоров.
8. Гарантии использования русского языка (статья 4). Но только в рамках существующего законодательства. Никакого второго государственного, разумеется, не предусмотрено. Да и не может быть предусмотрено, потому как это вопрос изменения Конституции. Но помянуть языковой вопрос авторы законопроекта, учитывая то, с чего все начиналось, были обязаны.
Территориальный спор
В законопроекте не говорится о Донецкой и Луганской областях целиком, а лишь об "отдельных районах". По какому принципу эти районы отберут – ни слова. Это наводит на невеселые мысли о том, что граница будет проведена по линии фронта, а это значит – обе стороны попытаются установить контроль над как можно большим количеством населенных пунктов, и боевые действия будут продолжены. К тому же это усиливает напряженность вокруг ключевой точки на карте – Мариуполя, контроль над которым является важным с экономической, да и с психологической точки зрения.
Впрочем, вполне возможно эта формулировка – дань текущей политической ситуации: президенту, который ведет свою политическую партию на выборы, лишние упреки в "сдаче национальных интересов" без надобности. А после выборов власть получит куда больше поля для маневра и сможет действовать без оглядки на ура-патриотическое общественное мнение. Тогда-то и начнутся нормальные территориальные торги, и эти "районы", по крайней мере, будут иметь разумные и четкие границы, не разрывающие административные единицы и имеющуюся инфраструктуру. Возможно также, что границы "отдельных районов" станут предметом переговоров, а не военных действий. Так что однозначно утверждать, что неопределенность границ "отдельных районов" провоцирует продолжение конфликта – нельзя.
И последнее – о том, кто будет устанавливать границы "отдельных районов", для которых предполагается "особый порядок местного самоуправления". В первоначальном варианте ответственность за это возлагалась на Верховную Раду, за этот вариант и проголосовали депутаты. Потом на сайте парламента появился вариант законопроекта, в котором было указано, что границы устанавливаются решением руководителя Антитеррористического центра при Службе безопасности Украины. Еще позже полномочия опять были возвращены Раде.
С одной стороны, эта манипуляция выглядела некрасиво. Турчинов даже обиделся, заявив, что не будет подписывать этот законопроект до тех пор, пока в тексте снова не появится Верховная Рада. Но с другой стороны, не факт, что итоговый вариант – оптимальный. Отдать вопрос установления границ на откуп депутатам – значит радикально усложнить процесс мирного урегулирования. Многие наши депутаты, увы, горазды "повоевать" с трибуны парламента и не замедлят устроить из процесса раздела территорий спектакль, замешанный на желании попиариться и выставить себя борцом за интересы страны. Да и технически осуществить ратификацию этого решения в Верховной Раде будет непросто. Стороны договорились, а парламент не ратифицировал, стороны снова договаривается, парламент не ратифицирует… – этот процесс, к сожалению, может длиться бесконечно.
Подводя итог, можно сказать, что закон "Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей" - это не столько документ о статусе территорий, сколько декларация о намерениях, которая содержит единственный, но очень важный пункт, открывающий путь к урегулированию ситуации, – пункт о местных выборах на Донбассе. Захотят ли руководители самопровозглашенных республик стать на этот путь – большой вопрос. Но надежда остается. Хотя бы потому, что другого способа достигнуть мира просто не существует.