Сегодня, 1 июля, президент Украины Петр Порошенко должен внести в Верховную Раду проект изменений в Конституцию в части децентрализации. Официального текста этих изменений пока нет, в сети гуляет несколько документов, которые немного отличаются друг от друга. Наиболее реальным можно считать , именно он наиболее близок к документу, размещенному на – органа, который трудно заподозрить в публикации непроверенных сведений. В общем, можно сказать, что текст есть. В него могут быть внесены изменения с учетом предварительных выводов Венецианской комиссии, которые уже опубликованы. Но суть документа, видимо, останется неизменной.
Итак, в том, что предлагают авторы изменений в Конституцию есть два ключевых момента. Первый – новое административное деление, второй – кардинальное изменение роли органов местного самоуправления.
Согласно новому административному делению, Украина больше не будет состоять из сел, городов, городских и сельских районов и областей, как это было прописано в Конституции раньше. Все будет гораздо проще или сложнее – это уж как посмотреть. Первичной единицей административного устройства будет т.н. "община" (укр. "громада"). Общины объединяются в районы, которые, в свою очередь, объединены в регионы. Из текста следует, что регионы – это, по сути, то же самое, что теперешние области.
Отдельный вопрос – как быть с крупными городами? Что, например, будет общиной в Харькове? Микрорайон? А там, где их нет?
На первый взгляд, административно-территориальное устройство действительно упрощено. С другой, – возникает масса вопросов. Например, совершенно не понятен принцип, по которому будут нарезаться общины – по количеству граждан, размеру территории и т.д. Как общины будут группироваться в районы – из соображений соблюдения более-менее равного количества проживающих людей, территории, вокруг градообразующих предприятий, на основе сложившихся экономических укладов… В общем, принципы не прописаны вообще никак. С одной стороны, это дает реформаторам возможность более гибко подходить к вопросу административно-территориального деления, с другой, – отсутствие внятных принципов открывает возможности для злоупотреблений, которые могут быть связаны с тем, что нарезка общин будет использоваться для решения ситуативных политических или предвыборных задач.
Отдельный вопрос – как быть с крупными городами? Что, например, будет общиной в Харькове? Микрорайон? А там, где их нет? С районами более-менее все понятно – районы в Харькове есть и так, и можно предположить, что они останутся. Но тут возникает еще одна проблема: объединение районов – это не город. Такого понятия в новом административном делении вообще нет. Районы объединяются сразу в регион, т.е. область. При этом только район или регион могут иметь свои представительские органы власти, т.е. советы. Исполкомы и префекты (о них - ниже) тоже связаны с районами и регионами. А, например, Харьковский городской совет зависает в правовом вакууме – у города не может быть никакого совета, т.к. город не является субъектом административного деления. Конечно, можно сделать районы Харькова "общинами", а Харьков – "районом", но в этом случае, учитывая, что в Харькове проживает большая часть населения области, "район" из него получится непропорционально большой. Да и общины по 100 тыс. населения – вряд ли то, что имели в виду авторы этого понятия.
Если раньше понятие "Харьковская область" было закреплено конституционно, то после вступления в силу изменений границы областей (по-новому – регионов) можно будет кроить административную карту Украины как угодно
Еще один любопытный момент, на который стоит обратить внимание – из Конституции исчезли области. Т.е. понятие "регион", конечно, есть, нет названий. В существующей версии Конституции есть четкий перечень областей – от Винницкой до Черниговской. В новой упоминаются районы Донецкой и Луганской областей, АР Крым и Севастополь. А полный перечень областей исчез. Если раньше понятие "Харьковская область" было закреплено конституционно, то после вступления в силу изменений границы областей (по-новому – регионов) можно будет кроить административную карту Украины как угодно, принимая обычные законы, не внося никаких изменений в Конституцию. Тут опять авторы оставили себе поле для маневра, которое, однако, заставляет чувствовать себя очень неуютно – вдруг решат в Киеве из какой-нибудь политической или административной целесообразности объединить, например, Харьковскую область с Сумской, назвав это "Слобожанщиной". Будет ли подобное укрупнение удобно жителям? Приведет ли к сокращению административных издержек? Раньше таких вопросов вообще не возникало. Сейчас, когда у законодателя развязаны руки, о них придется призадуматься.
Вообще, изменения, которые касаются административного устройства, столь радикальны, что неизбежно возник вопрос: а как же предстоящие местные выборы? Естественно, произвести столь фундаментальные реформы за несколько месяцев просто нереально, а значит, надо будет выбирать депутатов местных советов в матрице существующего административного деления. А после того, как матрица изменится, необходимо будет провести еще одни выборы. Так что если изменения в Конституцию будут приняты, местные выборы, назначенные на октябрь, если и не утратят свое значение полностью, то существенно потеряют в весе. Во-первых, потому что всю каденцию избранные советы и мэры, видимо, не досидят. Во-вторых, потому что полномочия местных советов после реформы местного самоуправления окажутся гораздо выше, цена депутатского мандата возрастет в разы, и ломать копья сейчас особого смысла нет.
Завершая тему реформирования административного деления, нужно отметить то, чего в изменениях в Конституцию нет. Речь идет об особом статусе Донбасса. Отсутствие этого момента стало одним из главных нареканий Венецианской комиссии, которая, тем не менее, в целом документ одобрила. При этом европейцы предложили добавить в текст запутанную и пространную формулировку: "положение о создании нескольких категорий административных или территориальных объединений, или специальных условий для административных или территориальных единиц или в их пределах должно быть закреплено в законе". Эта формулировка, по их мнению, "хотя и нейтральная, тем не менее, позволит будущие правовые разработки в соответствии с Минскими соглашениями".
При этом упоминание особого статуса Донбасса в тексте все же есть, но содержится в переходных положениях, да и упоминается одной строкой – о том, что статус этот регулируется отдельным законом. Европейцы в своих выводах вполне разумно предположили, что для принятия этого статуса одного закона будет не достаточно и понадобятся изменения в Конституцию. Для того, чтобы их не вносить, украинским законодателям и предложили лазейку в виде пространной фразы про "категории административных или территориальных объединений". Воспользуются ли этой лазейкой украинские законодатели? Остается надеяться, что да. Потому что лучше решить эту проблему сразу, чем потом ломать голову над тем, как выполнить Минские соглашения, обходя положения Конституции. Кроме того, столь, по мнению Венецианской комиссии, "нейтральная" формулировка позволит украинской власти сохранить лицо, потому что явной уступкой "ЛДНР" не выглядит.
В новом проекте изменений в Конституцию представители президента названы "префектами", уточнен механизм их назначения и снятия, префекты получили статус госслужащих.
Теперь несколько слов о том, что собой представляет изменение роли органов местного самоуправления. Несколько слов потому, что об этом мы уже писали около года назад. С тех пор реформа местного самоуправления никаких радикальных изменений не претерпела. В новом проекте изменений в Конституцию представители президента названы "префектами", уточнен механизм их назначения и снятия, префекты получили статус госслужащих. Но это все мелочи, главное осталось неизменным – областные и районные администрации упраздняются, их функции возьмут на себя исполкомы, сформированные местными советами. В общем, "Вся власть советамъ!"
При этом, правда, и президентской вертикали в новой трактовке децентрализации добавилось. В частности, президент получил право напрямую останавливать действие актов органов местного самоуправления, если они противоречат Конституции. Ранее этим правом наделялись только представители президента. Кроме того, президент получил право распускать представительский орган местного самоуправления, если действия этого органа нарушают Конституцию. Правда, делать он это может только в случае, если неконституционность акта признал Конституционный суд, и только путем соответствующего обращения в Верховную Раду, которая и должна принимать решение о роспуске и назначать новые выборы. А до тех пор пока новый совет не выбран, его функцию должен выполнять т.н. "временный государственный уполномоченный", назначаемый президентом. Вернее, судя по формулировке, он, скорее, будет выполнять функцию председателя совета.
В общем, заслон на пути возможного парада суверенитетов, который может начаться в Украине, где угодно, поставлен надежный. Но даже если исключить нынешнюю политическую ситуацию, нужно учитывать, что Украина фактически не имеет стойких традиций местного самоуправления и объективно не готова к децентрализации ни ментально, ни кадрово. Поэтому органы местного самоуправления уместно держать на коротком поводке, иначе проблем с этой "вольницей" не оберешься.
Что до "узурпации власти президентом", о которой уже успели заявить многие политики и обозреватели, – да, президенту отводится в новой системе самоуправления особая роль, это очевидно. Но даже юристы Венецианской комиссии, которые, судя по их комментариям к документу, крайне осторожно относятся к любому дисбалансу во власти, признали, что только президентская вертикаль способна обеспечить быстрое реагирование на проблемы, вызванные расширением полномочий органов местного самоуправления.
В целом, изменения в Конституцию производят двойственное впечатление. С одной стороны, эти изменения давно назрели и, в общем, бесспорны. Они имеют внутреннюю логику, создавая более-менее внятную картину того, как должно быть. С другой стороны, сам документ, по крайней мере, в том виде, в котором просочился в прессу и попал в Веницианскую комиссию, получил в комиссии около двадцати замечаний. И это только предварительные выводы. Вопросы у европейских юристов есть почти к половине изменений, причем вопросы эти очень часто носят технический характер – то абзацы дублируются, то небольшая путаница с формулировками и т.д. В общем, складывается ощущение, что документ готовился в очень сжатые сроки. Остается надеяться, что к моменту принятия изменения в Конституцию будут "подчищены", тем более, Венецианская комиссия вполне четко указала, что и где надо бы подправить.